Previsiblemente “insuficiente”: la respuesta fiscal a la pandemia en Uruguay

Lejos, aunque inolvidable, ha quedado el viernes 13 de marzo de 2020, día de la confirmación de los primeros cuatro casos de covid-19 en Uruguay y la declaración de la emergencia sanitaria, que finalizaría el 5 de abril de 2022. En el medio, lo inimaginable. Uno de los primeros intentos de captar la dimensión del fenómeno fue un estudio de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración (FCEA), que, a pocas semanas del inicio de la pandemia, alertaba sobre las consecuencias en el corto plazo: alrededor de 100.000 nuevos pobres en abril de 2020.

Las primeras medidas de contención del gobierno, advertía el estudio, “moderan levemente el aumento de la pobreza”, pero resultan “insuficientes”. ¿Cuánto se logró mitigar el incremento de la pobreza? ¿Qué acciones tuvieron un impacto real y cuáles no? “La respuesta fiscal frente al covid-19 en Uruguay” fue analizada en una reciente investigación de Verónica Amarante y Federico Scalese, economistas del Instituto de Economía de la FCEA.

El trabajo mide el desempeño de las políticas de protección social implementadas durante la pandemia en base a “microsimulaciones estáticas”, con datos de la Encuesta Continua de Hogares recopilados por el Instituto Nacional de Estadística (INE) entre 2019 y 2021.

Lo viejo y lo nuevo

Sin orden de confinamiento, aunque con “fuertes recomendaciones de permanecer en casa”, la principal reacción del gobierno uruguayo ante la emergencia sanitaria consistió en un despliegue de “medidas de transferencia de efectivo” y en un “uso intensivo del programa de seguro por desempleo”, señala el documento. Dos herramientas previas a la crisis sanitaria que facilitaron “la puesta en marcha de un apoyo rápido a la población vulnerable y los trabajadores formales”. La Tarjeta Uruguay Social (TUS) y las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad (AFAM), dependientes del Ministerio de Desarrollo Social, fueron los principales mecanismos utilizados.

La TUS se introdujo en 2008 y es una transferencia monetaria mensual no condicionada para hogares de extrema vulnerabilidad económica, otorgada a través de una tarjeta prepago. El monto de las transferencias va desde 30 dólares para un hogar sin hijos o con un hijo hasta 81 dólares para un hogar con cuatro o más hijos. Desde 2011, las familias en peor situación económica reciben el doble de la transferencia estándar. La investigación apunta que, en 2020, cerca de “la mitad de los hogares que cumplían los requisitos recibieron la cantidad duplicada”.

Las AFAM son transferencias monetarias dirigidas a hogares pobres con mujeres embarazadas o niños menores de 18 años, condicionada a determinados requisitos como asistencia escolar y controles sanitarios. El programa cubre al 40% de los menores de 18 años. El importe básico de la transferencia es de 53 dólares. Durante varios meses de 2021, el gobierno aumentó las transferencias de las AFAM.

Pero, “contrariamente a lo ocurrido en otros países de la región”, en Uruguay la cantidad de beneficiarios de las principales transferencias monetarias “no aumentó durante la crisis del coronavirus”, puntualiza el estudio. “El gobierno decidió ampliar sus prestaciones sin aumentar la cobertura de los programas.”

En diálogo con la diaria, Amarante recalcó que, a diferencia de otros países, donde “lo que se hizo fue ampliar la cobertura”, en Uruguay únicamente “cambiaron los montos”.

El seguro de paro fue el otro programa de protección social que tuvo “un papel relevante” durante la emergencia sanitaria. El subsidio administrado por el Banco de Previsión Social tiene varias modalidades, tales como la suspensión temporal del trabajo o la reducción temporal de la cantidad de horas trabajadas, además del esquema tradicional de despido simple. Como novedad, en la pandemia el gobierno flexibilizó los requisitos para acceder a la prestación. En abril de 2020, el número de ingresos fue ocho veces superior al de los dos meses anteriores.

Hubo también momentos de innovación. Uno de ellos fue la creación del programa “canasta de emergencia”, dirigido a trabajadores informales sin ningún tipo de cobertura social, cuyo importe rondó los 30 dólares, unos 1.200 pesos uruguayos a la fecha de hoy. Según la investigación, este programa “no tuvo efectos significativos sobre la incidencia de la pobreza”. “Básicamente porque el monto que está involucrado es nada, [lo que] no quiere decir que para la persona que lo recibe no es una ayuda, pero, en términos de los efectos, no hay cambios”, agregó Amarante.

Por otra parte, el gobierno gravó temporalmente a los trabajadores públicos con algunas excepciones y pensionistas con ingresos brutos mensuales superiores a 3.000 dólares. El impuesto se recaudó durante cuatro meses entre 2020 y 2021. Según la investigación, esto tampoco “tuvo ningún efecto distributivo”. Amarante añadió que el diseño del impuesto “tenía un problema de equidad horizontal”.

En ese sentido, el estudio sostiene que los “contribuyentes de emergencia” que fueron gravados pertenecen al 4% superior de la distribución de ingresos personales. Sin embargo, dentro de ese grupo del 4%, alrededor de 75% no aportó, al tratarse de trabajadores y empresarios del sector privado. Esto “alerta sobre las deficiencias en términos de equidad horizontal del diseño de la política”.

Los números de la investigación

“Las nuevas medidas fiscales introducidas para enfrentar el covid-19 no fueron suficientes para evitar que la pobreza y la pobreza extrema aumentaran, pero atenuaron los impactos”, concluye el estudio. ¿Cuánto? La investigación marca una reducción de la incidencia de la pobreza de 1,3 puntos porcentuales en 2020 y 1,6 en 2021. Los cambios en el sistema de protección social tuvieron mayores efectos en los hogares con niños: sin modificaciones, “la pobreza habría sido 1,8 o 2,4 puntos porcentuales mayor para estos hogares en 2020 y 2021 respectivamente”.

El mayor impacto para atenuar la incidencia de la pobreza se obtuvo mediante las AFAM, aunque la flexibilización del seguro por desempleo fue relevante en el primer año de la pandemia.

“Lograr direccionar recursos hacia los hogares vulnerables de forma oportuna y organizada durante una crisis es, sin duda, una tarea muy compleja”, aclara el estudio. Una de las alternativas podría haber sido ampliar de manera temporal las transferencias monetarias ya existentes a las personas “que hubieran demostrado ser vulnerables”. La pandemia, en definitiva, evidenció “la falta de una red de seguridad para las poblaciones vulnerables en caso de shocks negativos de ingresos”.

Para Amarante, “la base que tenía Uruguay en el tema de las transferencias hubiera dado para hacer más de lo que se hizo, que estuvo bien, sobre todo en el segundo año” de la emergencia sanitaria. A su entender, en el gobierno “hubo una decisión de tener la mirada muy atenta, incluso en ese momento, a las cuentas fiscales, mucho más de lo que sucedió en otros países”.

La última medición del INE, correspondiente al primer semestre de 2022, marcó una incidencia de la pobreza de 10,7%, es decir, menor a la de 2020 (11,8%), pero mayor a la de 2019 (8,6%). Se trata de, aproximadamente, 380.000 personas que no tienen los ingresos necesarios para cubrir una canasta promedio de alimentos y otras necesidades.

Bibliografía:
Amarante, V. y Scalese, F. (2022). La respuesta fiscal frente al COVID-19 en Uruguay. Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Universidad de la República, Uruguay.