Un puente sobre la brecha climática y de desarrollo

Los países de bajos ingresos están padeciendo problemas de liquidez que además de obstaculizar su desarrollo económico profundizan la crisis climática global. En 2020 y 2021, a pesar de un récord de transferencias de los bancos multilaterales de desarrollo (BMD), el flujo financiero neto a África fue cercano a cero (el nivel más bajo en un decenio). La caída se debió a una reducción de los préstamos del sector privado y de China, a la que ahora se suma el agravante de que todos los países de ingresos bajos y medios bajos (PIBMB) han perdido el acceso al mercado de bonos. En tanto, el encarecimiento de la factura de alimentos y energía, sumado a una disminución del ingreso por exportaciones, ha empeorado el panorama.

Es verdad que la cantidad de PIBMB que han caído en cesación de pagos de la deuda externa es pequeña, y muchos otros aún esperan capear el temporal y reingresar al mercado en cuanto vuelva a abrirse, pero como las obligaciones de servicio de deuda han crecido mucho más que las ayudas oficiales disponibles para estos países, el espacio fiscal se les está achicando y está en curso una crisis de desarrollo silenciosa.¹

Al mismo tiempo, se calcula que la necesidad global de financiación para el desarrollo y la acción climática ya llega a un billón de dólares al año. La diferencia entre las aspiraciones de la comunidad internacional para las economías pobres y la triste realidad de sus finanzas nunca había sido tan grande ni tan dañina para la legitimidad del sistema financiero internacional.

En una serie de reuniones internacionales (que culminó con la reciente declaración del G20)² se buscó una reforma de la arquitectura internacional financiera y del desarrollo, con especial énfasis en aumentar la capacidad de financiación de los BMD. Pero si dicho aumento se produce antes de que se resuelva esta crisis de deuda, una proporción importante de los nuevos fondos disponibles no se dedicará a inversiones en los PIBMB, sino a la devolución de préstamos de otros acreedores (como es el caso en la actualidad).

Durante la pandemia, muchos observadores pronosticaron insolvencias inminentes a gran escala, y aunque hubo algunas propuestas prometedoras respecto de un alivio integral de deuda, la dirigencia internacional no logró acordar soluciones ambiciosas.³ Desde entonces, las grandes dificultades implícitas en las negociaciones de deuda selectivas han desmoralizado a la comunidad internacional.

Una de las principales fuentes de oposición al alivio de deudas fue China, el mayor donante bilateral,⁴ cuya postura es que la deuda externa de los PIBMB sigue siendo relativamente baja, ya que en promedio equivale al 40% del PIB,⁵ contra 100% justo antes del lanzamiento en 1996 de la Iniciativa para los Países Pobres Muy Endeudados (PPME). China prefiere, en cambio, que haya reprogramaciones de deuda, como la que este año proveyó el muy esperado acuerdo para Zambia.

Los acreedores privados también han puesto resistencia a un gran alivio de deudas, al tiempo que escatiman la provisión de liquidez. Durante la crisis de deuda latinoamericana de los 80 (cuando el problema era de liquidez y no de insolvencia), los pocos bancos involucrados pudieron al menos llegar a un acuerdo respecto de una reprogramación coordinada. Pero, ahora, el mercado de bonos se ha cerrado por completo, lo que indica un problema de acción colectiva típico de una estructura de tenencia de bonos fragmentada.

Por supuesto que la reducción de deudas es un proceso traumatizante, pero para los países que sólo tienen problemas de liquidez tendría que ser mucho más fácil tender un puente hacia un futuro financiero más sostenible. Felizmente, la cantidad de países insolventes es muy pequeña. Cálculos recientes muestran 25 PIBMB (17 de ellos en África) que todavía permanecen por debajo del umbral de riesgo de insolvencia del Fondo Monetario Internacional (FMI), pero superan el umbral de riesgo de liquidez (con costos de servicio de deuda del orden del 12 al 15% de los ingresos).⁶

Pero si estos países no pueden refinanciar el capital de la deuda pendiente al vencimiento, la situación empeorará. Piénsese en Kenia, que ha iniciado un ambicioso programa de estabilización y reformas, sostenido por un gran esfuerzo de estabilización fiscal equivalente al 4% del PIB y con generoso apoyo del FMI y de los BMD, pero en 2024 tiene vencimientos de bonos por 2.000 millones de dólares. Si los mercados de capital internacionales no hacen posible una refinanciación antes del vencimiento, la devolución requerirá un desembolso fiscal adicional igual al 1,8% del PIB, lo que aumentará el riesgo de agitación popular, como ha sucedido hace poco en respuesta a aumentos de impuestos y encarecimiento del costo de vida.⁷

La alternativa (cesación de pagos) tampoco es atractiva, si se piensa que la deuda externa de Kenia apenas llega al 38% de la renta nacional bruta. Para superar este dilema, la Unión Africana, en su Declaración de Nairobi sobre el Cambio Climático, propone que se permita la reprogramación de vencimientos, para dar espacio fiscal a nuevas reformas y políticas de “crecimiento verde”, con financiación de los BMD.

Nuestra propuesta de “pacto puente” pone esta idea en operación. Bajo la dirección conjunta de Naciones Unidas, el Banco Mundial y el FMI, la iniciativa daría apoyo no sólo a países insolventes que necesiten una quita de deuda, sino también a países con problemas de liquidez que necesiten una reprogramación.⁸ Aquellos que hayan tenido transferencias netas negativas en relación con acreedores importantes podrán optar por ingresar en un programa de ajuste que posponga sus obligaciones financieras a cambio de un compromiso de reforma. El objetivo es crear valor mediante la coordinación, con el supuesto de que los países pueden salir del endeudamiento si se les provee liquidez y aplican políticas para el logro de un crecimiento sostenible.

Para ser eficaz, este pacto puente debe vincularse con un programa de renovación nacional que incluya medidas de restricción de los presupuestos y reformas que sitúen al país en una nueva senda de crecimiento. Eso demandará más financiación del FMI y del Banco Mundial, con condiciones más estrictas que las del típico programa trienal del FMI. Los países que hagan uso de esta opción tienen que ser los primeros en acceder a un aumento de la escala de financiación del FMI y de los BMD, lo que a su vez ayudará a evitar una crisis de deuda sistémica que perjudicaría a todos.

Para evitar que los fondos se pierdan en la devolución de préstamos a otros acreedores, algunas deudas tendrán que reprogramarse durante la duración del programa. El tipo de interés empleado no debería ser mayor que la tasa de crecimiento prevista conforme al programa de renovación, de modo tal de no agravar el problema de endeudamiento. Esta modalidad deberá contar con la aceptación previa de todos los grupos de acreedores, pero hay que imponer la obligación de reprogramar préstamos que no se puedan refinanciar, mediante la amenaza de que el FMI aplique la política de concesión de préstamos a países con atrasos en los pagos.

Por último, si al final del programa la deuda externa parece insostenible, habrá que formular un programa de reducción de deuda, como el de la Iniciativa PPME. Esta posibilidad reduce la necesidad de proveer por adelantado, y en un momento de gran incertidumbre económica global, una reducción de deuda a países con un problema de insolvencia marginal.

El mundo necesita con urgencia avances hacia un futuro más sostenible. La estrategia que proponemos ayudaría a tender un puente sobre el abismo entre las aspiraciones y las realidades, permitiendo a numerosos países con problemas de liquidez prepararse para los desafíos venideros. Sin una iniciativa de esta naturaleza, el objetivo de movilizar billones de dólares para un desarrollo respetuoso del medioambiente seguirá siendo un sueño inalcanzable.

Dani Rodrik, profesor de Economía Política Internacional en la Escuela Kennedy de Harvard, es presidente de la Asociación Económica Internacional y autor de Straight Talk on Trade: Ideas for a Sane World Economy (Princeton University Press, 2017). Ishac Diwan es director de investigaciones en el Finance for Development Lab. Copyright: Project Syndicate, 2023.