Presupuesto Participativo de Montevideo: una propuesta de mejora a partir de un análisis de los resultados de 2023

Hace algunos días se conocieron los resultados de la votación del Presupuesto Participativo (PP) 2023 de la Intendencia de Montevideo. A pesar de que los montos que se manejan son relativamente pequeños (el total disponible para dos años representa 4,2% de las inversiones anuales de la intendencia en 2022), es un ejemplo de democracia directa y resulta relevante analizar cómo podríamos mejorar el proceso y los resultados.

El PP canaliza demandas de distinto tipo. En base a las descripciones de los 390 proyectos elegibles, generé una clasificación en cinco categorías: plazas y parques, movilidad sostenible, propuestas presentadas por instituciones, tránsito, y servicios urbanos básicos (ver tabla).

Se observa que el mecanismo vigente favorece los proyectos asociados a instituciones, con más capacidad de movilizar a las personas. De hecho, los 12 proyectos más votados (entre 810 y 2.195 votos cada uno) fueron todos de esa categoría. Los proyectos de inversiones en instituciones son –con distancia– los que tienen más probabilidad de resultar elegidos (44% de las propuestas resultaron ganadoras). En el otro extremo, ninguna de las propuestas vinculadas a servicios urbanos básicos resultó electa.

El objetivo del PP es asegurar el derecho de las personas a participar en la toma de decisiones sobre su entorno. Sin embargo, no todas las demandas que se expresan deberían depender de que obtengan cierta cantidad de votos para ser implementadas. A partir de las categorías anteriores, en este artículo propongo que las iniciativas vinculadas a movilidad, tránsito y servicios básicos se canalicen a través de otras vías y que el PP se utilice para priorizar iniciativas de instituciones y de plazas/parques, además de iniciativas innovadoras que hoy no suelen pasar el proceso de viabilidad.

Una propuesta de PP por categorías

Una forma de potenciar la herramienta del PP podría ser generar tres categorías separadas: infraestructura y equipamiento de instituciones, mejoras en espacios públicos de esparcimiento, e intervenciones urbanas innovadoras.

La categoría de proyectos en instituciones podría funcionar como fondos concursables que consideren dimensiones objetivas de los proyectos, para evitar que instituciones con un perfil de socios y usuarios con más capital político y material tengan preeminencia sobre otras que realicen intervenciones con impacto, pero con más dificultades de movilización.

La categoría de mejoras en espacios públicos de esparcimiento (parques y plazas) podría someterse a votación y adicionar otros aspectos participativos en la implementación, por ejemplo, el codiseño de las intervenciones junto con las personas usuarias (incluidos niños y niñas), como otra estrategia de democratización.

Por último, bajo la categoría de intervenciones urbanas innovadoras podría someterse a votación pilotos novedosos de pequeña escala presentados por vecinos que puedan ser implementados y evaluados para ser eventualmente replicados en otros espacios de la ciudad. Por ejemplo, en 2021 el Colectivo Ciudad Abierta presentó una propuesta de pacificación del tránsito en el entorno de la plaza Vladimir Roslik (en la interacción de Charrúa, Yaro y Frugoni), angostando la zona vehicular de modo de reducir la velocidad de los autos a paso peatón.

La propuesta preveía la implementación con elementos livianos mediante cocreación con los vecinos, para luego evaluar la aceptación del cambio y proceder a hacer la obra definitiva, tomando las sugerencias que surgieran del uso (urbanismo táctico). La propuesta resultó ganadora¹ y está siendo implementada, pero los elementos innovadores de la propuesta (intervenir el espacio de la calle, hacer la obra en dos etapas) generaron dificultades y de hecho la idea de hacer la intervención con urbanismo táctico no prosperó. Sería bueno dotar a la herramienta del PP de más flexibilidad para que sea idónea para este tipo de transformaciones urbanas.

Para las demandas que actualmente se canalizan por el PP vinculadas al tránsito de autos, a movilidad sostenible y a otros servicios urbanos básicos, se deberían abrir vías de participación para identificarlos y priorizarlos, pero su realización no debería depender de obtener más votos que otras alternativas.

Rediseño de cruces conflictivos

En esta edición se sometieron a votación 49 proyectos vinculados al tránsito de autos. De ellos, 34 implicaban soluciones a cruces conflictivos. Aquí argumento que el PP no es la mejor forma de resolver ese problema, dado que los vecinos tienden a apegarse a las soluciones más tradicionales. En la votación 2023, aunque algunas propuestas implicaban otras formas de pacificación y ordenamiento del tránsito (lomos de burro, rotondas), la mayoría eran semáforos. De hecho, las tres que resultaron electas adoptan esa solución (en Monte Caseros y Braga, Belloni y Shaw, y Camino Carrasco y Camino Brunel).

Esto no es llamativo dado que Montevideo tiene pocos ejemplos de otras maneras de resolver los cruces peligrosos, pero la ciudad ganaría en eficiencia y en vitalidad si se exploraran otras soluciones. Se deben establecer mecanismos transparentes para la identificación y priorización de intervenciones en las calles, que incluyan una vía participativa para recoger ideas de los vecinos en forma complementaria con criterios objetivos como siniestros y flujos peatonales. Esa ha sido la estrategia de ciudades que han reducido a cero las muertes en el tránsito, por ejemplo, Oslo. Cuando se produce un siniestro con un muerto o lesionado grave, el lugar se debe rediseñar para reducir los comportamientos de riesgo y para asegurar que romper las reglas no tenga consecuencias fatales. Las medidas pueden incluir semáforos, pero también debe explorarse reducir la velocidad mediante el diseño, instalar bolardos de protección peatonal, angostar la distancia de cruce peatonal, mejorar la visibilidad en las esquinas, entre otras.

Priorización de servicios urbanos

Las medidas vinculadas a la provisión de servicios urbanos básicos y de movilidad sostenible tampoco deberían someterse a votación para ser implementadas, aunque la opinión vecinal puede y debe considerarse a la hora de priorizar obras.

En esta instancia se presentaron 86 proyectos vinculados a medios sostenibles de movilidad (caminar, andar en bici y transporte público). De ellos, sólo fueron electos cuatro, todos referidos a infraestructura peatonal básica: sendas peatonales en el parque Batlle, en el entorno de la escuela 153 (Camino de las Tropas e Instrucciones), en la calle Peabody (Lezica) y en el inicio del Camino América (en la ciudad de Las Piedras, en el límite con Canelones).

Los otros 82 proyectos reflejan ideas de vecinos de la ciudad sobre cómo mejorar el entorno para facilitar la movilidad sostenible y, por tanto, deben considerarse como una cartera de proyectos a priorizar en los próximos años, dado que surgen de necesidades concretas y ya han pasado estudios de viabilidad.

La política de movilidad en Montevideo necesita en forma urgente reorientarse hacia modos sostenibles, en un marco de planificación estratégica consistente y ambicioso. En particular, nuestra ciudad tiene aún áreas extensas sin veredas y esto es algo que no se condice con nuestro nivel de desarrollo y de riqueza. La enorme cantidad de propuestas que refieren a infraestructura para accesibilidad peatonal básica (70 proyectos de construcción de veredas, sendas, rampas y puentes peatonales) muestra un déficit importante de Montevideo, que debe ser revertido.

La ciudad necesita cuantificar el costo que tendrá cubrir esa necesidad básica en todos los barrios y desarrollar una estrategia explícita y clara para hacerlo en los próximos años. Como muestran las propuestas que se sometieron a votación, los entornos de centros educativos y de salud y la conexión con el transporte público son buenos lugares para empezar. En ese sentido, la iniciativa que está llevando a cabo la intendencia “Camino a clase”, de mejora del entorno peatonal en escuelas públicas a partir de reclamos de la ciudadanía y de las propias instituciones, es un buen paso en esa dirección.

Este año se sometieron a votación ocho proyectos vinculados al sistema de transporte público (reacondicionamiento de paradas en Sayago, barrio Conciliación, Camino Carrasco, La Teja, Parque Rodó, Cordón y terminal de ómnibus en Malvín por un total de 23 millones de pesos) y seis proyectos de infraestructura protegida para bicicletas (en Luis Alberto de Herrera entre Rivera y la rambla, en Batlle y Ordóñez entre Garzón y Lecocq, en Camino Carrasco desde la escuela 63 hasta el liceo 33, y en la zona de colegios de Carrasco, por un total de 25 millones de pesos). Ninguno de ellos resultó electo. Más que tomar esto como un indicador de que no hay demanda, los proyectos presentados deberían considerarse una expresión de la sociedad civil sobre lugares a priorizar en el corto plazo.

Asimismo, los proyectos asociados a servicios urbanos básicos reflejan necesidades cuya satisfacción no debería depender de la capacidad de movilizar personas para votar. La gestión local requiere administrar recursos limitados para necesidades que son infinitas, pero debería haber estrategias de priorización transparentes, que puedan incorporar la visión de los vecinos. Por ejemplo, en la edición 2023 del PP se sometieron a votación 23 proyectos por 69 millones de pesos de arbolado, iluminación y gestión pluvial. Estas necesidades podrían canalizarse a través de programas específicos para que los habitantes de los barrios identifiquen puntos a intervenir. Para el arbolado, la estrategia que siguió el municipio B este año de plantación masiva de árboles en base a demandas de los vecinos es un antecedente a emular por otros municipios.

Hacia una democratización del presupuesto

El PP es un buen ejemplo de democracia directa y es una importante escuela de ciudadanía. La experiencia muestra que las obras realizadas a partir de la propuesta y elección popular generan sentimiento de pertenencia. Además, una vez que un proyecto pasa por la decisión popular, es más costoso para las autoridades no implementarlo si surgen intereses encontrados.

El PP tiene el gran mérito de poner sobre el tapete las demandas ciudadanas en la ciudad. Como instrumento vivo, está en continua transformación, lo que es una oportunidad para continuar pensando cómo construir una ciudad más democrática que contemple los intereses de todos sus habitantes.

Montevideo enfrenta desafíos en materia de servicios básicos, movilidad, ordenamiento territorial y convivencia, que requerirán inversiones importantes. ¿Con qué criterios se toman las decisiones de inversión del 98% de las inversiones que no surgen de procedimientos participativos? Más allá del PP, es necesario formular una estrategia ambiciosa e integrada que aborde esos desafíos, basada en evidencia y que permita alinear el uso de los recursos con las necesidades de la gente.