Paradójicamente, se trata de errores de similar naturaleza que los que tuvo la reforma de 1995, que dieron lugar a los reclamos de los llamados “cincuentones”, generación particularmente afectada por aquella reforma. De mantenerse el diseño previsto en el proyecto, estaremos generando las condiciones para que en el futuro surjan nuevos reclamos de nuevos perjudicados que habrá que atender.
Los “nuevos cincuentones” generarán costos relevantes que deberá asumir la sociedad uruguaya, los cuales, por otra parte, no están considerados en las proyecciones económicas presentadas por el oficialismo. Estos problemas de diseño fueron reconocidos por el propio redactor del proyecto y expresidente de la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS), el doctor Rodolfo Saldain, en la Comisión de Diputados que analiza el proyecto, quien en el pasado también había reconocido los errores de diseño de la reforma de 1995.
La discusión reciente sobre los cincuentones nos dejó una enseñanza clara sobre la imprescindible necesidad de cuidar que los diseños de las reformas jubilatorias tengan un trato equitativo entre personas de edades y trayectorias laborales similares. De lo contrario, surgen generaciones de perjudicados evidentes que, más temprano que tarde, dan lugar a “reparaciones” que implican un costo elevado para el Estado. Con la experiencia reciente de los cincuentones, y habiendo reconocido el problema, resulta difícil comprender cómo el Poder Ejecutivo envía y avanza con un proyecto consciente de sus problemas. Un error asumido, que tiene solución, si no se lo corrige deja de ser solamente “un error”.
El problema de los cincuentones
El problema de los cincuentones está claramente explicado en el libro La era de los nuevos viejos, publicado por el doctor Saldain en 2020. Allí se expresa que la reforma de 1995 tuvo problemas en el diseño de la transición de un modelo a otro, que afectó a una parte de las primeras generaciones de personas comprendidas obligatoriamente en el régimen mixto que se creó (BPS y AFAP).
Como bien explica Saldain, “a medida que las personas nacidas a partir de 1956 empezaban a jubilarse por el régimen mixto, en muchos casos se evidenció una diferencia muy marcada respecto a quienes se jubilaban por el régimen de transición (nacidos antes de 1956), incluso para carreras y edades similares. Para ciertos grupos de edades y de ingresos se observaban diferencias excesivas. Esto llevó al movimiento de los ‘cincuentones’ a pedir una solución, de lo que resultó una posterior ley sobre la posibilidad de que se desafiliaran de las AFAP”.1
La solución a la que se arribó en 2017 permitió que 44% de los trabajadores que solicitaron asesoramiento al BPS en el marco de la ley optara por cambiarse de régimen. En promedio, estos trabajadores obtendrían un aumento de 11% en sus jubilaciones a futuro, respecto al escenario de haberse mantenido en el sistema mixto. Por su parte, 33% de quienes ya se habían jubilado y solicitaron asesoramiento al BPS optó por cambiarse de régimen, y obtuvo un aumento promedio de su jubilación de 17%.2 Resarcir este error de diseño que tuvo la reforma de 1995 implicó asumir un costo estimado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en 2.400 millones de dólares, en un horizonte temporal de 48 años.
Errores de diseño que darán lugar a “nuevos cincuentones”
El proyecto de ley, que cuenta con media sanción parlamentaria del Senado y que actualmente está siendo discutido por una comisión especial en Diputados, tiene errores de diseño que nuevamente generarán trabajadores claramente afectados, lo que en el futuro seguramente dará lugar al reclamo de estos. En ese sentido, se distinguen dos problemas:
El primer problema afecta a los trabajadores comprendidos en la transición entre el sistema que se pretende reformar y el nuevo sistema reformado, en particular a los nacidos en 1973, que reciben un tratamiento sustancialmente peor que los nacidos un año antes. En efecto, los nacidos en 1972 se regirán por las reglas actuales: se podrán jubilar a los 60 años con 30 años de aporte y su jubilación será calculada en base al régimen vigente. Sin embargo, los nacidos en 1973 recién podrán jubilarse a los 63 años, y su jubilación se calculará como un promedio en el que el régimen viejo solamente tendrá un peso de 35% y el nuevo sistema de 65%. O sea, se podrán jubilar tres años más tarde, con una jubilación sustancialmente menor.
Se trata de un salto muy grande entre personas con apenas un año de diferencia en su fecha de nacimiento, o incluso solamente días, que el propio Saldain reconoció en el Parlamento. Como surge de la versión taquigráfica de la Comisión de Diputados del 7 de febrero, consultado al respecto dijo que este diseño “no es lindo; obviamente, no es la mejor solución”. El origen del problema estaría, a juicio de Saldain, en que en la discusión política con los socios de la coalición, previo a remitir el proyecto de ley al Parlamento, el gobierno optó por aplazar el inicio de la reforma, pero sin modificar el resto del cronograma de implementación previsto, lo que provocó que se cargue un costo mayor sobre las primeras generaciones de trabajadores alcanzados por la reforma.
Asimismo, Saldain reconoce que este problema “tiene solución, claro, pero esa solución cuesta [...] en el entorno de los 50 millones de dólares” por año. Se trata de un costo elevado, que se extenderá durante un período largo de tiempo, totalizando una cifra muy importante, que da cuenta del perjuicio ocasionado a este colectivo de trabajadores.
El segundo problema afecta a los trabajadores actuales menores de 45 años, de ingresos medios y medios-altos, que tengan AFAP. Estas personas están plenamente comprendidas en el nuevo sistema, por lo que se jubilarán con las nuevas reglas, pero con una sola excepción, que hará que su jubilación sea menor a la de los trabajadores que se incorporen a futuro en el mercado de trabajo.
En efecto, en el caso de los futuros trabajadores con salarios menores a 107.589 pesos, el proyecto aumenta la proporción de los aportes que se vuelcan al BPS, en detrimento de los que van a la AFAP, como forma de compensar parcialmente la pérdida en la jubilación que provoca otro conjunto de cambios que el proyecto prevé. Sin embargo, a los trabajadores actuales comprendidos en el nuevo sistema no se les da este mismo tratamiento, por lo que resultan claramente perjudicados respecto a los futuros trabajadores.
En relación con esta problemática, Saldain expresó que es “un tema que lo hemos estado viendo en muchas oportunidades; no tiene una solución que resulte fácil. De hecho, no hemos encontrado una solución satisfactoria a esa situación...”. La respuesta fue llamativa, dado que una vía sencilla para reparar este error sería equiparar la distribución de los aportes de los actuales trabajadores a la prevista para quienes se incorporen a futuro en el mercado de trabajo. Es más, el propio proyecto lo contempla como una facultad del Poder Ejecutivo de modificar la distribución de aportes, incrementando el porcentaje destinado al BPS. Por lo tanto, para resolver el problema sólo se requiere transformar esa facultad discrecional del Poder Ejecutivo en un mandato legal.
En síntesis, las vías para mitigar estos perjuicios están sobre la mesa, pero cuestan dinero. En el tironeo de la discusión política, el gobierno optó por introducir parches y aplazar en el tiempo el inicio de la reforma, cometiendo claros errores de diseño que darán lugar a generaciones de perjudicados evidentes. Saldain advirtió en la Comisión de Diputados que “con el conjunto de cambios que se han hecho se ha reducido o extinguido el margen de maniobra” para seguir modificando la reforma sin comprometer el objetivo de la sostenibilidad económica del sistema a largo plazo.
Sin embargo, el costo de no resolver los problemas de diseño, que ahora no está considerado explícitamente, igual se deberá asumir en el futuro, ante los reclamos de los perjudicados, más aún cuando en las propias actas parlamentarias así se lo reconoce por parte de las autoridades. No explicitar ahora el costo no mejora la sostenibilidad del sistema, simplemente trata de disimular el problema. La estrategia seguida por el gobierno no implica otra cosa que barrer debajo de la alfombra y tirar la pelota para adelante.