Institucionalidad fiscal, transparencia y credibilidad

Uruguay ha implementado a partir de 2020 algunos cambios en su institucionalidad fiscal. Uno de los principales refiere a la sustitución de la regla fiscal preexistente, basada en un tope de incremento de la deuda pública, por una regla que agrega dos componentes: una meta indicativa de resultado fiscal estructural (RFE) y un tope de incremento real del gasto. Otro cambio relevante refiere a la instauración de consejos técnicos externos: un Consejo Fiscal Asesor (CFA), al que le compete el monitoreo y control de la aplicación de la regla y el asesoramiento en materia técnica, y un Comité de Expertos (CE), al que se le solicita información sobre la evolución esperada de algunos indicadores clave para el cálculo del RFE.

Una las propiedades deseables que deben tener las reglas fiscales¹, como herramienta de planificación y gestión de la política fiscal, es la simplicidad.² Esta condición es requisito para que esta pueda ser comprendida y aceptada, no sólo por los hacedores de política, sino por la sociedad en su conjunto. La nueva regla de RFE no tiene la condición de “simplicidad” que sí poseía la sustituida. Recordemos que el RFE surge de la corrección del balance fiscal observado (diferencia entre ingresos y gastos del sector público) por los desajustes (transitorios) que se producen durante las fases expansivas y recesivas del ciclo macroeconómico o por la ocurrencia de eventos extraordinarios que afecten tanto a egresos como ingresos.

La literatura económica más reciente sobre reglas fiscales ha señalado los problemas que acarrean este tipo de reglas de RFE. Precisamente, las críticas que reciben están relacionadas con los problemas metodológicos que su aplicación conlleva. En nuestro país, la implementación de la nueva regla fiscal no ha tenido en cuenta la discusión actual en el mundo acerca de los procedimientos estadístico-econométricos más apropiados para estimar el crecimiento potencial y la brecha del producto, y, por lo tanto, la metodología aplicada en Uruguay hasta el presente mantiene varias zonas oscuras y debilidades técnicas que distan mucho de ser triviales. Al respecto, conviene revisar los aportes de Rodríguez y Mosteiro en la 1.ª Jornada de Política Fiscal y Tributaria,³ que son elocuentes en cuanto a las implicancias que tiene la aplicación de diferentes métodos para el cálculo de estos indicadores y en el ajuste cíclico del resultado fiscal.

No obstante, la falta de simplicidad de la nueva regla podría en cierta medida ser mitigada en tanto se verifiquen estrictamente otras dos condiciones: la transparencia y la rigurosidad en la forma de cálculo de los indicadores fiscales estructurales. Es decir, a pesar de no ser una regla “simple”, podría ganar en credibilidad (a partir del juicio de expertos, por ejemplo) siempre que los métodos y procedimientos seguidos para su cálculo sean de acceso público y cumplan con requisitos básicos de transparencia. De otro modo, no es posible el monitoreo riguroso de su cumplimiento por parte de los expertos.

Por ende, la implementación de las reglas fiscales de RFE, como la que ha sido adoptada en Uruguay, requiere de procedimientos que permitan estimaciones robustas del crecimiento potencial de la economía y de la brecha de producto para los mecanismos de ajuste de las magnitudes fiscales. Estos procedimientos deben ser rigurosamente transparentes. Los resultados a los que arriban y presentan las autoridades responsables de la política fiscal, o sea, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), deben ser replicables completamente por terceros. Para ello, se debe brindar toda la información necesaria, incluyendo los procedimientos metodológicos, la información de base, las rutinas de programación y los resultados intermedios (estimaciones de parámetros y series estimadas) que sustentan las estimaciones de los indicadores fiscales estructurales.

En concreto, para alcanzar mínimos estándares de transparencia, aun manteniendo la misma regla fiscal y a pesar de las desventajas señaladas, se debería introducir un conjunto de mejoras y modificaciones. El CFA ha realizado algunas recomendaciones compartibles al respecto en su informe del pasado mes de febrero (a más de dos años de implementada la nueva regla).

1. Se deberán explicitar y ajustar las definiciones conceptuales para el cálculo de la función de producción, que sirve de base para la estimación del producto potencial. Se debe brindar información sobre la estimación de la participación de los diferentes factores de producción (elasticidades) y sobre los filtros estadísticos aplicados a los datos utilizados en la estimación del producto potencial.
2. Sobre la información básica, se debe dar publicidad a todas las estadísticas básicas primarias utilizadas para el cálculo de los datos sobre los factores de producción. Si estos factores surgieran de estimaciones realizadas sobre información primaria, debe explicitarse la metodología utilizada y se deben difundir sus resultados con información histórica suficiente. En particular, es necesario brindar estimaciones históricas del stock de capital físico (actualizando las estimaciones de base), el stock de capital humano, la productividad total de los factores (PTF) y, por supuesto, las estimaciones resultantes del producto potencial.
3. La divulgación de los indicadores básicos debe hacerse al público en general, pero es imprescindible para el CE, que tiene el cometido de brindar proyecciones a mediano y largo plazo. Este grupo externo de especialistas, que hasta el presente sólo ha sido convocado a brindar sus proyecciones en una oportunidad (con algunos resultados llamativos desde el punto de vista técnico, por cierto), debería aumentar su base de integrantes. En este ámbito deberían promoverse debates técnicos para fortalecer y mejorar la calidad de las proyecciones.
4. Perfeccionar los procedimientos metodológicos actualmente aplicados para la estimación del producto potencial y la brecha del producto, a través de la comparación con otras trayectorias plausibles, incluyendo metodologías alternativas a las propuestas por el MEF.
5. Explicitar los criterios, cálculos y estimaciones para la determinación del RFE, precisando las estimaciones de elasticidades al nivel de actividad de los distintos componentes del gasto y de los ingresos fiscales y la metodología empleada para llegar a ellas. Deben establecerse con precisión los ajustes realizados al RFE por partidas extraordinarias de ingresos y gastos, teniendo la precaución de no excluir componentes considerados como transitorios pero que se pueden volver permanentes. En todo caso, deberán explicitarse los criterios adoptados en cada caso, de manera que pueda realizarse una evaluación independiente de las decisiones.

Los puntos antes señalados son imprescindibles para afianzar mecanismos de transparencia y control. Toda deficiencia en materia de transparencia compromete la efectividad de las reglas fiscales para lograr el equilibrio presupuestario del gobierno.⁴ De otra forma, los cálculos presentados por las autoridades económicas sobre los indicadores que darían cuenta del cumplimiento de la regla fiscal actual podrían no ser creíbles, lo que iría en contra del propósito básico de las reglas fiscales, que consiste en dotar de confianza y credibilidad a la gestión de las finanzas públicas.

En síntesis, el marco fiscal vigente deposita demasiada influencia en quienes estiman el producto potencial y la brecha del producto, sin que se les aporte la información necesaria para que sus estimaciones y proyecciones tengan la rigurosidad que se requiere para contribuir a la mejor gestión de la política fiscal.

Los detalles técnicos son relevantes para la credibilidad de la gobernanza fiscal, y, por tanto, corresponde interrogarse acerca de la conveniencia de definir la orientación de la política fiscal a partir de estimaciones generadas con procedimientos que no se explicitan y que pueden implicar revisiones de gran magnitud a lo largo del tiempo. La opacidad en esta materia puede volverse uno de los principales enemigos para el fortalecimiento de la institucionalidad fiscal actual y futura.

Estos temas tienen aristas técnicas que pueden resultar lejanas y abstractas para la ciudadanía en general. Sin embargo, los resultados de una orientación errónea y una gestión desacertada de la política fiscal tienen implicaciones importantes, en tanto pueden afectar la estabilidad macroeconómica y las condiciones de vida de la población.

Bibiana Lanzilotta, doctora en Economía por la Udelar, investigadora senior del Cinve y profesora de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Udelar.