¿Cuál es el papel de la institucionalidad fiscal y qué se está discutiendo en el mundo sobre el tema?

La definición de la institucionalidad fiscal de un país debe tener como cometidos principales garantizar la sostenibilidad de la deuda pública y ofrecer un marco de confianza y credibilidad a la política fiscal. El debate técnico y político sobre el tema ha estado centrado, tradicionalmente, en la necesidad de asegurar la estabilidad macroeconómica y en permitir que la política fiscal pueda ser utilizada con propósitos contracíclicos.

A nivel internacional, una parte del debate ha estado pautado por el análisis de diversos tipos de reglas fiscales. Desde hace más de una década, las discusiones han estado focalizadas en la redefinición de los diseños de las reglas fiscales adoptadas por distintos países, debido, fundamentalmente, al escaso margen de maniobra que han dejado este tipo de herramientas para hacer frente a grandes shocks macroeconómicos (crisis de 2008, pandemia, guerra).

Con la mayor flexibilidad se ha buscado evitar que las economías caigan en un círculo vicioso asociado a la aplicación de disciplinas rígidas, que puedan promover medidas tempranas, y excesivas, de consolidación fiscal, que terminen por socavar las posibilidades de recuperación económica luego de eventos disruptivos o extraordinarios que pueden impactar negativamente sobre la propia sostenibilidad de la deuda pública.

En el contexto de estas discusiones se ha planteado la necesidad de ajustar los marcos fiscales de manera más integral. Esto a partir de un cuestionamiento severo acerca de las consecuencias macroeconómicas negativas que se derivan de la aplicación de disciplinas basadas en reglas fiscales rígidas y planteando propuestas para su sustitución por una nueva generación de estándares fiscales (Blanchard et al., 2021).

Es importante subrayar que en la propia concepción de las reglas fiscales subyace la idea de que una respuesta mecánica de parte de la política fiscal puede solucionar problemas técnicos y políticos complejos. La adopción de reglas basadas en “metas cuantitativas” simples suele dar la falsa sensación de que, a través de su cumplimiento formal, se está asegurando un manejo adecuado de la política fiscal, cuando, en realidad, habría que interrogarse acerca del aporte que realizan este tipo de disciplinas a la estabilidad macroeconómica y al bienestar de la sociedad.

Desde el punto de vista del interés general, lo relevante es que las autoridades asuman un compromiso firme con la sostenibilidad fiscal y con la adopción de comportamientos consistentes con la estabilidad macroeconómica a largo plazo. En este contexto, es necesario considerar que sería ampliamente debatible que se optara por mantener una regla fiscal inadecuada sólo para evitar eventuales efectos reputacionales.

¿Cuáles son los nuevos elementos del marco fiscal aplicado a nuestro país y qué problemas generan?

El marco fiscal de Uruguay tuvo modificaciones a partir de la ley de urgente consideración de 2020, del Presupuesto Nacional 2020-2024 y en las posteriores rendiciones de cuentas.

La propuesta del gobierno implicó la adopción de una regla fiscal basada en el denominado Resultado Fiscal Estructural (RFE), que surge de la corrección del balance fiscal observado, una vez que se ajustan aquellas partidas de ingresos y gastos que son atribuibles, exclusivamente, a las fases expansivas y recesivas del ciclo económico y a componentes extraordinarios de los ingresos y del gasto público. En ese marco se establecieron “metas cuantitativas” y se definió la estructura de funcionamiento de los grupos técnicos externos (Consejo Fiscal Asesor y Comité de Expertos).

La nueva regla fiscal estableció una meta “indicativa” definida sobre el RFE. La condición de indicativa refiere a que la normativa legal no establece ningún tipo de sanción ni forma alguna de intervención del Poder Legislativo en caso de incumplimientos de la meta por parte del Poder Ejecutivo.

En la nueva regla fiscal se determina, además, un tope para el incremento de gasto público anual en términos reales, que limita la expansión del gasto primario del consolidado del Gobierno Central y el BPS en función de la variación prevista del PIB potencial, estimado para el período considerado (actualmente estimada en 2,1% anual), y se fija un tope de endeudamiento.

Resulta importante señalar que el gobierno edificó estas reglas sobre una definición restrictiva del sector público, teniendo en cuenta el resultado del Gobierno Central y del BPS. Esto implica que los gobiernos departamentales, el Banco Central del Uruguay y las empresas públicas (salvo por la versión de las utilidades) quedan excluidas de la regla. La cobertura de la regla fiscal actual tampoco incluye las nuevas modalidades de financiamiento de algunos proyectos públicos. A pesar de que comprometen recursos fiscales a futuro, es de destacar que la regla fiscal actual no considera el gasto que se realiza a través de la Corporación Nacional para el Desarrollo y de diversos fideicomisos que este gobierno ha utilizado intensamente.

¿Cuál es la mayor debilidad de la regla fiscal?

Uno de los principales problemas que surge del esquema adoptado por el gobierno es que ha pretendido reducir la discusión sobre el necesario fortalecimiento de la gestión fiscal a aspectos que giran, exclusivamente, en torno a los difusos y discrecionales límites que implica el establecimiento de las “metas cuantitativas”, definidas a partir de un indicador tan poco transparente como es el RFE.

El énfasis excesivo en el RFE implica carencias importantes debido a las limitaciones metodológicas con las que éste se estima, las que se encuentran exacerbadas en el caso de Uruguay. En el actual marco fiscal no se definen procedimientos rigurosos que permitan estimaciones robustas de las “metas cuantitativas” (el crecimiento económico potencial y la brecha del producto). La metodología aplicada por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) mantiene varias zonas oscuras sobre aspectos técnicos que tienen importantes implicaciones desde el punto de vista de la gestión de la política fiscal.

En particular, en lo que refiere a las formas de implementación de las “metas cuantitativas”, la regla no ha tenido en cuenta las discusiones actuales acerca de cuáles son los procedimientos estadístico-econométricos más apropiados para estimar el crecimiento potencial y la brecha del producto. Tampoco se ha tenido en cuenta la incertidumbre a la que están sujetas estas estimaciones.

Existe evidencia de que estimaciones alternativas, realizadas a partir de metodologías distintas a la oficial, arrojan resultados significativamente discrepantes respecto a la posición cíclica en que se encuentra la economía uruguaya. De hecho, la regla vigente pretende anclar la política fiscal sobre una variable cuya estimación no es confiable y cuya determinación plantea importantes problemas metodológicos que pueden llevar a decisiones equivocadas en materia de orientación de la política fiscal.

Los resultados son tan variables que no parecen otorgar un ancla adecuada a la política fiscal. Un claro ejemplo de esto es el cambio en la estimación que hizo el MEF de la brecha del producto en 2019, que incluso cambia de signo, pasando de ser -2,7% en el presupuesto, a ser +0,6% de acuerdo a las estimaciones incluidas en la Rendición de Cuentas de 2020. Por tanto, con la primera estimación para 2019 estábamos por debajo del producto potencial, cuando, en realidad, estábamos por encima. Obviamente esto cambia el RFE, la evaluación y control del cumplimiento de las metas fiscales y la orientación de la política fiscal óptima. Todos estos aspectos exacerban los problemas que se derivan de la orientación de la política fiscal en torno al RFE.

Igualmente cuestionable es que se haya definido una nueva regla fiscal sin tener en cuenta consideraciones acerca de las rigideces del gasto en Uruguay. En particular, sobre los muy escasos márgenes de maniobra que tiene la política fiscal en el corto plazo para adecuarse a los cambios inesperados que ocurren como consecuencia de factores exógenos (por ejemplo, en lo que refiere a la asistencia al sistema de seguridad social) o de abruptas alteraciones en el contexto regional o internacional (como ocurrió en 2008-2009 y durante la reciente emergencia sanitaria).

¿Cómo debería construirse una efectiva institucionalidad fiscal y con qué fines?

El efectivo fortalecimiento de la institucionalidad fiscal requiere de una discusión informada y seria. Idealmente, el marco normativo de una nueva institucionalidad fiscal debería surgir de un amplio acuerdo político, institucional y hasta cultural. Como referencia acerca del procedimiento que permitiría avanzar en esta dirección, se podría considerar un mecanismo de consulta pública similar al utilizado en ocasión de la reforma tributaria de 2007.

La efectiva mejora de la institucionalidad fiscal contribuiría a una mejor planificación de la estrategia presupuestal y permitiría una mejor gestión de los riesgos fiscales y financieros. Además, reconocería el papel esencial de la política fiscal, asegurando la consistencia del marco macroeconómico de medio plazo y contribuyendo a la previsibilidad de la estrategia económica. La mayor flexibilidad favorecería la acción contracíclica de la política fiscal, en un marco compatible con la sostenibilidad de la deuda pública. La reforma en la institucionalidad fiscal debería articularse con los objetivos de la estrategia de desarrollo a largo plazo, garantizando la necesaria compatibilidad entre la estabilidad macroeconómica en el corto plazo y los objetivos sociales y ambientales de largo plazo.

¿Qué ajustes deberían introducirse en el marco actual mientras se procesa una reforma integral de la institucionalidad fiscal?

Mientras que no sea posible avanzar hacia una reforma integral de la institucionalidad fiscal, al menos se deberían introducir ajustes que vayan corrigiendo las deficiencias que afectan al funcionamiento del marco fiscal vigente en nuestro país en las siguientes seis dimensiones: metodología del resultado fiscal estructural, compromisos y cláusulas de escape, independencia de los grupos técnicos externos, protección de la inversión, transparencia y estadísticas fiscales.

Esta nota fue elaborada con base en la ficha de política “Fortalecimiento de la Institucionalidad Fiscal y Mejora en la Regla Fiscal Vigente” elaborada por el Centro de Estudios Etcétera en el marco del ciclo de discusiones que está llevando a cabo sobre reformas estratégicas para potenciar el desarrollo nacional con justicia social. En esta oportunidad, se contó con los economistas Fernando Lorenzo y Bibiana Lanzilotta en el rol de expertos invitados. El equipo redactor fue coordinado por Santiago Soto y Braulio Zelko.