La Rendición de Cuentas deja al desnudo los problemas de la nueva regla fiscal

En ocasión de la presentación de la Rendición de Cuentas por parte del equipo económico en la Comisión de la Cámara de Diputados, la bancada de diputados del Frente Amplio presentó por escrito un conjunto amplio de preguntas, 12 de las cuales referían directamente a la nueva regla fiscal (RF) puesta en funcionamiento por el gobierno. Las respuestas de las autoridades del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), así como también las no respuestas, dejaron en claro un conjunto importante de problemas que presenta la RF implementada. En particular, cabe destacar el incumplimiento de la meta en 2023 y la discrecionalidad y falta de transparencia con la que se ha manejado el tema, con cambios sobre la marcha de las metas y los topes de gasto y deuda, y también el no registro de un conjunto importante de gastos, que se ejecutan por fuera del “perímetro” de la RF.

Un incumplimiento no reconocido: la discrecionalidad como regla

La RF se estructura en base a tres pilares: el resultado fiscal estructural, el tope de gasto y el tope de endeudamiento. En lo que hace al primer pilar, la Rendición de Cuentas presentada por el MEF el año pasado definió como meta para 2023 alcanzar un déficit fiscal estructural –descontando efectos excepcionales y asociados al ciclo económico– de 2,5% del PIB.

Ahora, en la presente Rendición de Cuentas, se proyecta para 2023 un déficit fiscal estructural mayor, de 2,7%. Claramente se trata de un incumplimiento de la meta prevista en la RF. Consultada la ministra Azucena Arbeleche, señaló que no existía tal incumplimiento, ya que “las metas indicativas de los tres pilares se fijan anualmente”, por lo que la meta del “primer pilar para el año 2023 pasa a ser 2,7%”.¹

En otras palabras, el MEF señala que no existió un incumplimiento porque la meta para 2023 no es la que se fijó el año pasado, sino la que se está presentando ahora. Realmente, no es un argumento de recibo. Va en contra hasta del sentido común. ¿Qué sentido tiene fijar la meta para 2023 cuando ya pasó la mitad del año? Parece claro que las metas, en todos los aspectos de nuestra vida, nos las fijamos de antemano, para el futuro. Es más, la propia ley de urgente consideración, cuando creó la RF, previó que las metas se fijen en la ley de Presupuesto para todo el período de gobierno.

En cada Rendición de Cuentas se definen los gastos incrementales para el año siguiente y, en todo caso, es en esa oportunidad en que se debe fijar la meta de déficit para ese año. Por lo tanto, en la Rendición de Cuentas actual se fijaría la meta para 2024, no para 2023. Y es esa meta la que guía, en la lógica de la RF, las asignaciones presupuestales incrementales que se aprobarán ahora para 2024, consistentes con esa meta. Decir otra cosa, confundiendo “meta” con “proyección”, como hizo el MEF, le quita rigurosidad a la discusión.

Lo que corresponde en esta Rendición, a mediados de 2023, es hacer una estimación del déficit estructural que se espera para el cierre del año, y evaluar el desvío respecto a la meta definida previamente. Y en caso de desvíos que impliquen un mayor déficit, como sucede en esta oportunidad, si se tiene un compromiso firme con el cumplimiento de la RF, se deberían adoptar las medidas correctivas necesarias que permitan cumplir con la meta. De lo contrario, se deberían explicar las razones del desvío y fundamentar por qué no es necesario o conveniente adoptar tales medidas correctivas. Lo que no corresponde hacer es “mover el bochín”, ajustar la meta a mitad de camino, para hacer de cuenta que cumplimos.

En este caso, el MEF no sólo no adoptó ninguna acción para bajar el déficit estructural, sino que se tomaron medidas que fueron en sentido contrario, como la baja del IRPF y el IASS. Esto confirma que la RF es meramente indicativa, que no limita la discrecionalidad en el manejo de la política fiscal y que su incumplimiento no tiene ninguna consecuencia ni penalidad.

Una aclaración para que no quede ninguna duda. No se trata de reclamar un “ajuste fiscal”, argumento al que recurrió la ministra para intentar desvirtuar la discusión. No estamos frente a un desvío que ponga en riesgo ni que amenace la sostenibilidad fiscal. En absoluto. Simplemente es una demostración clara de que la “regla” de la que tanto se habla no es tal, que la discrecionalidad y las valoraciones políticas en la evaluación y definición de la política fiscal sigue siendo la regla.

La estimación del resultado fiscal estructural: un camino empedrado y poco claro, no exento de discrecionalidad

Para estimar el déficit fiscal estructural, la RF parte del déficit observado y le realiza dos tipos de ajuste. Por un lado, excluye las partidas extraordinarias de ingresos y egresos, en la medida en que son fenómenos que, por definición, no se deberían repetir, por lo que no corresponde considerarlos en una mirada de mediano y largo plazo.

Por otro lado, corrige el déficit observado por el efecto del ciclo económico –con sus fases expansivas y recesivas–, para lo cual estima la denominada “brecha PIB”, esto es, la diferencia entre el PIB observado y el potencial. Si la brecha es negativa, el producto se encuentra transitoriamente por debajo de su trayectoria de largo plazo, por lo que el déficit estructural sería menor al observado (dado que la recaudación observada sería menor a la estructural y algunos componentes del gasto serían mayores, como el seguro de desempleo, por ejemplo). Lo contrario sucede si la brecha es positiva.

La brecha PIB estimada por el MEF que se presentó en esta última Rendición de Cuentas tiene diferencias significativas con otras estimaciones realizadas recientemente, tanto por analistas privados, como es el caso del Cinve, como por el propio Banco Central del Uruguay (BCU).

Las estimaciones del Cinve realizadas muestran que, en promedio, en 2022 la brecha PIB fue positiva: el PIB de la economía uruguaya se encontraba 1,2% por encima del nivel de referencia de largo plazo. En el caso del BCU, las estimaciones trimestrales incluidas en el último Informe de política monetaria, correspondiente al primer trimestre de 2023, también arrojan una brecha PIB positiva para el promedio de 2022, lo que resulta consistente con las decisiones de aumento de la tasa de interés de la política monetaria definidas por el BCU.

En contraste, en el caso del MEF, la estimación incluida en la Rendición de Cuentas para 2022 resulta negativa (-1,4%). O sea, la diferencia entre la estimación de la brecha PIB de 2022 del MEF respecto a la del Cinve y el BCU se ubica en torno a 2 puntos porcentuales. Teniendo en cuenta esta diferencia, aplicada a 2023, el déficit fiscal estructural sería sustancialmente mayor al estimado por el MEF, con lo que el incumplimiento del primer pilar de la regla fiscal sería aún mayor.

Lo anterior confirma que, por tratarse de variables que no son directamente observables, la estimación del producto potencial y, con ello, de la brecha PIB, no es un cálculo matemático exacto e indiscutible. En este sentido, como señala en una reciente columna Bibiana Lanzilotta, “son crecientes las opiniones de expertos respecto a que, dadas las bondades y los defectos de cada uno de los métodos de estimación disponibles, lo más prudente sería considerar de forma conjunta y combinada las estimaciones provenientes de la aplicación de una multiplicidad de procedimientos”.

Tanto el Cinve como el BCU siguen esta recomendación y consideran el promedio de los resultados obtenidos. Distinto es el caso del MEF, que aplica un único método de estimación, con los problemas que ello conlleva.

Teniendo en cuenta las implicancias que tiene para la RF la estimación de la brecha PIB y la variabilidad que arrojan las estimaciones según el método elegido –como se aprecia tanto en el caso del Cinve como del BCU–, y dado que no existe una única metodología de cálculo generalmente aceptada, no es razonable “jugarse” a una sola metodología como hace el MEF, aunque sea la que le “da bien”... Menos razonable es adoptar esa decisión y no dar las explicaciones en el Parlamento cuando representantes de la oposición le consultaron de forma directa y clara sobre los fundamentos de tal opción.

Los criterios para registrar los gastos: otra fuente de discrecionalidad y falta de transparencia

Otro elemento que agrega discrecionalidad al manejo de la RF, y que le quita transparencia, son los criterios para registrar fiscalmente los gastos. En efecto, la mayor parte de las obras que se están haciendo, o que se van a hacer, y que representan buena parte del aumento del gasto real, se encuentran fuera del “perímetro” fiscal y no están siendo registradas. De esta forma, no están siendo computados en el cálculo del resultado fiscal, lo que subestima notoriamente el déficit fiscal estructural reportado.²

Por ejemplo, las obras viales se realizan a través de la Corporación Vial del Uruguay (CVU) y el aumento de las inversiones para los asentamientos se realiza a través de un fideicomiso financiero. En ambos casos, no se computa el gasto cuando se realiza, sino que se va registrando en cómodas cuotas, a medida que se va pagando.

Se podrá sostener que mecanismos como el de la CVU ya se utilizaban en anteriores administraciones, y es cierto, como también lo es que en la actualidad esa utilización se ha llevado a montos sensiblemente mayores. Pero, además, hay una diferencia fundamental: si, como se insiste desde el MEF, la RF se enfoca en la evaluación de la situación fiscal estructural, no existe fundamento alguno para excluir del cómputo este tipo de gasto. Resulta totalmente contradictorio con ese enfoque estructural de las finanzas públicas.

Independientemente de que se registren o no, no cabe duda de que estos gastos generan obligaciones que comprometen recursos futuros y, por lo tanto, afectan la sostenibilidad y la evaluación de la situación fiscal estructural. Se trata de obligaciones ciertas, no contingentes, que deterioran el resultado fiscal estructural y que no están siendo tomadas en cuenta. Y estamos hablando de inversiones por montos significativos, de más de 2% del PIB entre 2022 y 2024.

Es un mecanismo absolutamente discrecional que utiliza el gobierno para burlar los tres pilares de la RF, tanto la meta de resultado fiscal estructural como el tope del gasto y el tope de endeudamiento. Es un mecanismo para evitar que la RF limite la discrecionalidad del gobierno de hacer obras, “barriendo debajo de la alfombra” para que el gasto no se note, y hacer como que se cumple con las metas de la RF.

¿Cuál es el valor de una RF con mirada estructural si después se elige qué gasto registrar dentro de la cobertura fiscal y cuál dejar por fuera y no registrar? Nuevamente, a pesar de lo que se dice, la regla parecería ser la discrecionalidad y la falta de transparencia.

¿Está asegurada la estabilidad de la deuda en términos del PIB con la regla fiscal?

En las explicaciones brindadas por el equipo económico en la Comisión de la Cámara de Diputados se puso particular énfasis en que el criterio central que guía las decisiones en torno a la RF es la evolución de la deuda y el compromiso de estabilizar el peso de la deuda en relación al PIB. En palabras de la ministra Arbeleche: “El análisis que se hace para fijar esos pilares (de la RF) es precisamente la evolución de la deuda... Mirando la sostenibilidad de la deuda, es decir, la estabilización de la deuda en términos de producto, es que se analizan las metas indicativas”.³

Al respecto, y más allá de lo comentado en el punto anterior respecto a los gastos que no se computan como parte del déficit fiscal ni de la deuda, cabe señalar que la evolución del endeudamiento prevista por el equipo económico muestra una tendencia creciente: en los próximos 4 años la deuda neta como porcentaje del PIB aumentaría, de acuerdo a las estimaciones oficiales, en casi 2 puntos porcentuales, pasando de 52,2% a 54,1%. Y esto sin tener en cuenta que en la actualidad nos encontramos con un nivel de deuda que es 7 puntos del PIB mayor que en 2019.

Por otra parte, sorprendió la magnitud de los ajustes al alza que ha venido realizando el MEF en sus estimaciones de endeudamiento neto en los últimos meses. En mayo de 2023, la Unidad de Gestión de Deuda del MEF proyectaba para 2023 un aumento del endeudamiento neto de 1.939 millones de dólares. Ahora, un mes después, las estimaciones incluidas en la Rendición de Cuentas son de un endeudamiento neto adicional para 2023 de 2.370 millones de dólares, lo que representa un aumento de 431 millones de dólares (22%) respecto a la estimación anterior. Esta evolución reciente es consistente con la solicitud por parte del Poder Ejecutivo de la activación de la cláusula de salvaguarda que permite ampliar el tope de deuda en hasta un 30% adicional, aplicable en circunstancias extraordinarias.

Por otra parte, no debe perderse de vista que la caída registrada por el dólar en nuestro país y el atraso cambiario acumulado tienen un impacto directo sobre el valor del PIB medido en dólares, aumentándolo artificialmente. Por lo tanto, la relación deuda producto presentada en la Rendición de Cuentas subvalúa el peso de la deuda en términos de producto, en particular si se adopta una mirada estructural de largo plazo. Y todo esto, como se señaló, sin considerar el efecto de los gastos que no se incluyen dentro del perímetro fiscal y de deuda.

¿Regla o discrecionalidad? A pesar del discurso, la realidad nos da la respuesta

A pesar de la grandilocuencia con la que el equipo económico ha planteado, en forma reiterada, que la RF implementada eliminaría el manejo discrecional de la política fiscal, evitaría la prociclicidad del gasto y aseguraría la sostenibilidad fiscal, los resultados y la forma en que se ha manejado la RF parecen mostrar lo contrario. La realidad está siendo más contundente que los discursos.

¿Qué sentido tiene una RF a la cual le vamos ajustando las metas, “corriendo el bochín”, para asegurar su cumplimiento? ¿Qué valor tiene una RF, con una lógica estructural y una mirada de largo plazo, si para cumplir con las metas fijadas no se registran los principales incrementos de gasto, “barriendo debajo de la alfombra”? ¿Qué lógica tiene una RF que para la estimación de parámetros claves utiliza, arbitrariamente, una única metodología, en contra de las recomendaciones y mejores prácticas internacionales?

Algún colega ha señalado que estas críticas y señalamientos apuntan a lo particular, desconociendo lo sustancial. Discrepo. Creo que, como surge de todo lo anterior, son cuestionamientos que se enfocan en los aspectos sustantivos que hacen a la RF y su implicancia para el manejo de la política fiscal.

A pesar de que se han registrado algunos avances en materia de institucionalidad fiscal, existe una notoria brecha entre la proclamada transparencia y relevancia asignada a la RF como “regla” y la gran discrecionalidad con que se la maneja. Y las recientes “explicaciones” del MEF no ayudaron en nada a despejar las dudas...