Apuntes sobre el IVA Personalizado

La propuesta de introducir un IVA Personalizado (IVA P) a efectos de reducir “la carga tributaria sobre aquellos con menos recursos” (según establecen las bases programáticas del Frente Amplio) volvió a alimentar el debate en torno a la carga tributaria del país y a los instrumentos que podrían utilizarse para atender los diversos desafíos que tiene por delante la nueva administración, en particular en la órbita distributiva.

Según indicó Alejandro Sánchez, secretario de Presidencia del próximo gobierno, “el IVA es un impuesto generalmente ciego que no mide la capacidad contributiva de nadie. Por lo tanto, pagamos el mismo IVA quien gana un millón de dólares o quien gana 10.000 pesos”. En otras palabras, el IVA es un impuesto regresivo que afecta más a quienes tienen menos.

La regresividad del IVA es, para el especialista tributario Alberto Barreix, uno de los dos problemas principales que tiene este impuesto, junto a la “potestad de gravar y distribuir lo recaudado en países grandes [y federales], con regiones muy diferenciadas, dado que es un impuesto nacional” (que no aplica tanto para el caso uruguayo).

Meses atrás, en diálogo con la diaria, Barreix señaló que “cuanto más pobre, más me pesa el IVA, porque consumo casi todo mi ingreso. Entonces, en términos relativos, los ricos consumen menor proporción de su renta, y cada vez que se agujerea el IVA [con rebajas o tasas reducidas], ricos y pobres pagan el mismo 10% de IVA de la carne. Es decir que la carne la compra al 10% quien no llega a fin de mes y el que vive en un apartamento en Pocitos”. Por este motivo, entiende que el pasaje a un IVA P “puede ser positivo para Uruguay”.

Para Gabriel Oddone, este es “un tema prioritario desde el punto de vista conceptual”, pero no es inminente. A este respecto, indicó que “hay que trabajar mucho, evaluar efectos y consecuencias y por lo tanto hay que tener mucho cuidado en cómo se procesa eso”. Por lo tanto, siendo un asunto que encierra un diseño “complejísimo”, no será una de las primeras prioridades del próximo equipo económico que asumirá en marzo.

Dos años atrás, el Laboratorio Fiscal y Tributario del Centro de investigaciones económicas (Cinve) publicó un documento bajo el título Aportes para una reforma tributaria de segunda generación en Uruguay, elaborado por Carlos Grau Pérez, Fernando Lorenzo y Gustavo Viñales Guillama. De acuerdo al informe, el “IVA P aparece como la transformación más relevante a introducir, es el principal impuesto que existe en la actualidad en Uruguay desde el punto de vista de la importancia relativa en la recaudación total.

Transitar este camino permitiría la generalización de las bases imponibles (con algunas excepciones de carácter constitucional) y la unificación a una tasa básica única, eliminando exoneraciones y tasas reducidas diferenciales. “A través de esta transformación, se incorporaría al sistema tributario una nueva herramienta tributaria híbrida de imposición indirecta con devoluciones directas, adoptando soluciones personalizadas y no universales”¹.

Las críticas

A pesar de que no existen detalles sobre la eventual implementación de esta transformación, las críticas no tardaron en caer. Para Hernán Bonilla, presidente y fundador del Centro de Estudios para el Desarrollo (CED), es “una mala idea difícil de implementar”², que complejizaría el pago del impuesto “que más recauda y que es simple por naturaleza”. Por ejemplo, se pregunta cómo se resolverá quienes pagan menos y quienes pagan más, ¿por ingresos?, ¿patrimonio?, ¿actividad empresarial? Más allá de esta resolución, el otro problema que esgrime para cuestionar la propuesta refiere a la capacidad para alcanzar a los hogares más vulnerables, siendo que “son los que menos utilizan los medios electrónicos”.

En su visión, “no tiene el menor sentido complejizar nuestro sistema tributario entreverando el pago del IVA con una justificación teórica endeble. Atar el pago de IVA a un cruce de información sólo posible a través de un Gran Hermano tributario en tiempo real, no es lo que ha hecho ningún país asimilable en el mundo y va en contra de las características deseables de cualquier sistema impositivo, más allá de preferencias ideológicas”.

Por otro lado, otra de las primeras críticas que salieron al cruce del planteo controvierte la naturaleza regresiva del impuesto. Este argumento fue esgrimido por el economista Julio de Brun, que señaló a través de su cuenta en X “que no hay regresividad del IVA que justifique implementar su versión personalizada”. Para fundamentar esta afirmación, tomó como referencia un estudio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)³, enfatizando que en 22 de los 26 países que fueron objeto de estudio se encontró que “el IVA era ligeramente progresivo, en tres es ligeramente regresivo y en otro el resultado no es significativo”.

Anclando la discusión: el informe del Banco Interamericano de Desarrollo

En marzo de 2022 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) publicó un documento titulado “El IVA P revisado: una herramienta para la consolidación fiscal con equidad”, a cargo del propio Barreix y de seis investigadores más. Este trabajo busca atacar el problema de la llamada trinidad imposible de los impuestos al consumo: “Ningún impuesto al consumo ha tenido los tres atributos críticos de un impuesto progresivo al consumo: una base amplia, una alícuota uniforme y alivio medido para aquellos que presenten mayores necesidades” (Ainsworth, 2006). Esta problemática nace de la tensión entre las necesidades de recursos que enfrentan los estados y el impacto en la equidad que conllevan los impuestos indirectos, como el IVA.

En efecto, esta propuesta de IVA P busca generalizar la base tributaria del impuesto, uniformizar la alícuota (al día de hoy son tres: 0%, 10% y 22%) e introducir transferencias en favor de los deciles más pobres de la población (lo que conjuga tributación con transferencias focalizadas).

Para el caso uruguayo, concretamente, las estimaciones se recuestan sobre la información de la Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares 2016-2017 (Engih) y establecen que el 57% de los bienes y servicios están gravados a la tasa básica del 22%, el 18,2% a la tasa mínima del 10% y el restante 24,8% queda exonerado. De esta manera, el 86,3% de la recaudación proviene de la tasa básica (22%) y el 13,7% de la tasa mínima.

Para los investigadores, la selección de bienes y servicios que están gravados a la tasa mínima es adecuada, dado que su participación es más alta en el consumo de los hogares de menores ingresos: “La participación de los bienes y servicios exonerados en el consumo del 40% más pobre de la población (19,9%, en promedio) es más alta que en los deciles 5 a 10 (17,7% en promedio)”.

Sin embargo, los principales beneficiarios son los deciles de ingresos más altos, dada su mayor participación en el consumo: el gasto tributario (es decir, la renuncia de recaudación asociada a este tratamiento diferencial del impuesto) del decil 5 al 10 más que duplica el correspondiente al 40% más pobre de la población. Lo mismo aplica para los productos que están completamente exonerados de IVA.

A partir de estos datos, el documento analiza la implementación de un IVA P con base en dos escenarios.

Escenario I: tasa única del 21%

Para la estimación del IVA P bajo esta primera opción se unificó la tasa en 21%, se gravaron los productos de la canasta básica hoy exonerados y se derogó la rebaja de 2 puntos del IVA para las compras realizadas con tarjetas de débito y la de 5 puntos a los gastos en restaurantes y en alquiler de automóviles sin chofer realizados con tarjetas de débito o crédito. Además, la propuesta contempla la transferencia a los hogares de los primeros tres deciles (los de menores ingresos) de un monto equivalente al aumento del IVA experimentado por el tercer decil, a efectos de compensarlos por el incremento de la presión tributaria que derivaría de esta implementación.

De acuerdo a la simulación realizada, “el rendimiento bruto de la reforma se estima en un 0,87% del PIB; la transferencia, en un 0,23% del producto y el rendimiento neto, en un 0,63% del PIB”. Con esto, el peso del IVA como porcentaje del consumo cae ligeramente para el 20% de los hogares más pobres y se mantiene incambiado para los hogares correspondientes al tercer decil 3 (por diseño). En otras palabras: “el 30% más pobre de la población resulta beneficiado o, al menos, no resulta perjudicado por la reforma”. Estos serían los “ganadores” de la reforma instrumentada bajo este primer escenario, dado que, mientras que “en la situación actual pagan el 19,9% de la recaudación del IVA, luego de la reforma pagarían el 17,7%”.

Para el resto de los deciles, el peso del IVA como proporción del consumo pasa a ser mayor con respecto a la situación actual, entre un 1,6% (para el decil 4) y un 1,38% (para el decil 10). A este respecto, los autores agregan que esta tendencia descendente que aplica del 4 al 10 evidencia que el cambio es regresivo al interior de este grupo de hogares.

Escenario II: incrementar al 17% la tasa mínima

En este caso, la propuesta mantiene la tasa básica en 22%, pero aumenta del 10% al 17% la tasa mínima del actual 10% al 17%. El resto de los supuestos son los mismos que los utilizados en el primer caso. Este escenario, advierten los autores, no contempla una de las ideas centrales del IVA P, que es justamente converger hacia una tasa única. No obstante, “puede considerarse un escenario de transición hacia el planteado por el IVA P, en la medida que reduce en casi un 60% la diferencia entre las tasas general y reducida actuales (22% y 10%, respectivamente)”.

Con estas consideraciones, las estimaciones sugieren que el rendimiento bruto de la reforma se sitúa en el entorno del 0,8% del PIB, mientras que la transferencia hacia el 20% más pobre de los hogares es equivalente al 0,2% del PIB. De esta manera, el cambio trae consigo un rendimiento neto estimado en 0,6% del PIB. Nuevamente, son tres primeros deciles los que resultan “ganadores” de la reforma: actualmente pagan el 20% de la recaudación del IVA y pasarían a pagar el 18%.

Otros beneficios potenciales

Para Viñales, coordinador del Laboratorio Fiscal y Tributario del Cinve, los beneficios del IVA personalizado no se agotan con la morigeración de su regresividad. Por el contrario, sería útil en múltiples frentes: para devolverle a las personas celíacas el impuesto de ciertos alimentos, para aplicar en productos de frontera contemplando las dificultades asociadas a los precios relativos con los vecinos, o en productos de higiene menstrual femenina. En ese sentido, aclaró que las “decisiones de a quién devolver y cuánto, son políticas, no técnicas”.

¿Uruguay ya tiene un IVA P?

Esta interrogante forma parte del documento del BID, y está asociada a los programas de transferencias monetarias vigentes en nuestro país. Para los autores, el tratamiento diferencial que tiene el impuesto dentro de este marco no habilita a sostener que ya contamos con un IVA P, al menos no en la concepción que toman los autores.

Esta discrepancia se sostiene sobre dos aspectos. Primero, “con una tasa diferencial del IVA 12 puntos menor a la tasa general, y de cuyo beneficio casi un 30% se fuga al 20% de más altos ingresos de la población, no es posible hablar de IVA P”. Segundo, lo que tenemos es más parecido a una suerte de “despersonalización” del IVA desde el punto de vista de la equidad. Esto tiene que ver con la deducción del impuesto en el caso de las tarjetas de crédito y débito, dado que “el 20% más rico realiza el 47,2% del gasto con tarjetas de débito y el 44,8% del gasto con tarjetas de crédito”.