La construcción del relato oficial: balance y perspectivas en clave electoral

El 21 de febrero el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) hizo su balance anual sobre la situación macroeconómica y fiscal, en clave de campaña electoral.¹ Fue el repaso de un conjunto seleccionado de variables macroeconómicas que, de forma sesgada, sustentan un relato más pensando en las elecciones de octubre que en rendir cuentas sobre la marcha de la economía. En la presentación no hubo referencia a ningún problema, dato negativo o materias pendientes de la gestión de gobierno. Todas fueron “buenas noticias”.

A vía de ejemplo, no hubo mención alguna a los problemas de atraso cambiario que afectaron en forma importante el desempeño económico durante 2023. Tampoco hubo referencias a la evolución de la pobreza, en particular de la pobreza infantil, que supo ocupar un rol central en esta misma instancia años atrás, referencia que, por cierto, en aquel momento no estuvo exenta de polémica por el manejo arbitrario que se hizo de las cifras.

En materia de crecimiento económico, el MEF destacó que el PIB en 2023 se habría ubicado 3,6% por encima del nivel de 2019. No obstante, cabe subrayar que, si bien Uruguay ha superado los niveles prepandemia, su desempeño económico ha sido mediocre, con registros muy por debajo de países como Colombia, Chile, Brasil o Paraguay.

De acuerdo con las estimaciones del MEF, se espera un crecimiento del PIB de 0,5% para 2023. Esa cifra recoge el impacto negativo sobre la actividad económica de la sequía y la parada de la refinería de Ancap, que fue parcialmente compensado por el efecto neto positivo del comienzo de la actividad de UPM 2. Para 2024 se proyecta un rebote de 3,5%, a partir de la desaparición del efecto de la sequía, la actividad de UPM 2 durante todo el año, la moderación del desvío de consumo hacia Argentina y el efecto arrastre estadístico del crecimiento del último trimestre de 2023. Estos cuatro factores darían cuenta, aproximadamente, del 85% del crecimiento previsto para 2024.

Más allá de este rebote previsto para este año, igualmente durante este período de gobierno se alcanzaría una muy baja tasa de crecimiento, de aproximadamente 1,5% promedio anual, que se suma al pobre desempeño registrado en la última administración de gobierno del Frente Amplio (FA). Ante este panorama, retomar un ritmo de crecimiento a tasas más elevadas es uno de los desafíos centrales que el país enfrenta.

Los datos agregados de empleo muestran una evolución positiva. Se recuperaron los puestos de trabajo perdidos durante la pandemia y durante la última administración del FA. Sobre la base del número de ocupados, en la presentación del MEF se llegó a afirmar que “estamos mejor que en 2014”. Sin embargo, cuando se analizan períodos largos, lo correcto es sacar conclusiones basándose en la tasa de empleo, que recoge los cambios en la población en edad de trabajar, y no basándose en el número de ocupados como hizo el MEF. En este sentido, la tasa de empleo se ubicó en 2023 en niveles cercanos a los de 2016, aunque todavía 2,3 puntos porcentuales (p.p.) por debajo de los registros récord de 2014.

Adicionalmente, los datos referidos a la calidad del empleo mostraron desmejoras en 2023. La informalidad aumentó 2 p.p. en el último trimestre de 2023 con respecto al mismo período del año anterior, en tanto el subempleo² aumentó 1,1 p.p. Si bien en ambos casos los datos actuales todavía se ubican por debajo de los niveles de 2019, se trata de problemas de empleo relevantes, que es necesario atender desde las políticas públicas, y que una presentación oficial que analice la situación del mercado de trabajo no puede omitir.

En la presentación se destaca erróneamente que el salario real habría tenido un crecimiento de 1,9% con respecto a los niveles de 2019, en la medición en años móviles, cuando claramente la gráfica muestra que recién se está llegando al nivel de prepandemia. En efecto, el salario real promedio en 2023 se ubicó 0,2% por debajo del nivel de 2019.

Un dilema clásico (trade off) en política económica, en particular en economías con niveles importantes de dolarización, es el referido a la inflación y el tipo de cambio real. Se trata de dos caras de la misma moneda, por lo que no resulta razonable analizar una prescindiendo de la otra. Sin embargo, en la presentación del MEF no hubo ninguna mención a los problemas de competitividad que se desprenden del atraso cambiario, que en 2022 y 2023 acumula una caída de 23% con los países extrarregión, en tanto sí se destacó la marcada desaceleración de la inflación, que sin duda es una buena noticia. Ahora, como se suele decir, siempre hay un tipo de cambio que permite cumplir con el objetivo de inflación, pero se deben valorar los efectos negativos que ello puede generar, en este caso en materia de competitividad de la producción nacional. Sorprende que estas consideraciones hayan estado ausentes en la evaluación del equipo económico.

En materia fiscal, las nuevas proyecciones confirman, aunque sin reconocerlo explícitamente, el deterioro fiscal que se observa desde setiembre de 2022. El déficit fiscal del gobierno central y el Banco de Previsión Social previsto para 2024 fue ajustado al alza en 0,7% del PIB desde junio de 2023 a esta parte, lo que equivale a un deterioro fiscal de más de 500 millones de dólares.

Este deterioro fiscal también se refleja en la evolución de la deuda neta presentada por el MEF, que cerró el año pasado 1,3% del PIB por encima de lo previsto en junio de 2023, en el marco de la Rendición de Cuentas, aumento que equivale a un incremento de la deuda de 1.000 millones de dólares. Llama la atención que, habiendo aumentado la deuda en proporción al PIB en 2023, se flexibilice la meta de resultado fiscal, dado que se plantea que esta debe perseguir el objetivo de estabilizar el peso de la deuda respecto del producto.

Otro elemento central que estuvo ausente en la presentación del equipo económico tiene que ver con el conjunto de gastos que se están efectuando por fuera del llamado “perímetro fiscal” y, por lo tanto, también de la regla fiscal. Se trata de gastos que se realizan ahora pero que no se registran en las estadísticas fiscales en este momento, sino que se empezarán a registrar cuando se empiecen a pagar dentro de unos años, comprometiendo la capacidad de gasto que van a tener las futuras administraciones.

Si bien este mecanismo no es nuevo (existe desde el gobierno de Jorge Batlle) y durante los gobiernos del FA se utilizó, este gobierno lo ha utilizado en forma mucho más intensiva. Sin embargo, lo más relevante es que en el pasado no existía un tope al gasto. En la actualidad, el diseño de la regla fiscal incluye como uno de sus pilares el tope al aumento real del gasto. Por lo tanto, si se gasta por fuera del “perímetro fiscal” de la regla, se está burlando el propio tope que la regla impuso. Es inconsistente defender una regla fiscal que limita el gasto y, simultáneamente, hacer un uso intensivo de un mecanismo que implica gastar por fuera de ese tope que el gobierno se autoimpuso. Es hacerse trampas al solitario.

En la presentación del MEF se hizo hincapié en el cumplimiento de las metas de los tres pilares en los que se basa la regla fiscal: resultado fiscal estructural, tope del gasto y tope del endeudamiento. Sin embargo, no se hizo ninguna referencia a que dicho “cumplimiento” fue posible por los cambios que el propio ministerio introdujo en las metas y por los criterios de registro utilizados.

En el caso del resultado fiscal estructural, se “corrió el arco” para poder mostrar un cumplimiento de una meta que fue cambiada a mitad de año, en una lógica que se parece más a la de una proyección que a una meta a la que se quiere llegar. Por su parte, el tope de gasto, como se vio, no incluye los gastos que se vienen realizando por “fuera del perímetro” fiscal, que se ampliaron notablemente. Finalmente, en relación con la deuda, se activó la cláusula de salvaguarda para gastos extraordinarios con el fundamento de cubrir los gastos adicionales derivados de la sequía. Como resultado de ello, la deuda aumentó 224 millones de dólares por encima del tope previsto para 2023. Sin embargo, solamente 52 millones de dólares se utilizaron para paliar los efectos de la emergencia hídrica. Queda claro que no se puede sostener que se cumplieron las metas originales previstas en los tres pilares de la regla.

Finalmente, la ministra de Economía se adentró de lleno en la campaña electoral al afirmar que “hay un quiebre en la forma de hacer política económica” porque antes, con los gobiernos del FA, “cada gasto se solventaba con más impuestos”. Se trata de una afirmación que no tiene ningún sustento, tanto respecto de lo sucedido durante los 15 años de gobierno del FA como en estos cuatro años de este gobierno.

Durante los gobiernos del FA, el aumento del gasto fue financiado fundamentalmente con los recursos derivados del crecimiento económico y la mejora de la formalización de la economía. Los aumentos de impuestos fueron absolutamente excepcionales. Se dieron en 2017, atendiendo la necesidad de mejorar la situación fiscal, y fueron marginales respecto de la magnitud del aumento del gasto observado.

Por otra parte, ha quedado claro que el actual gobierno ha aumentado impuestos de diversas formas, como la eliminación de la rebaja de IVA por medios electrónicos o, recientemente, la creación de un “precio” para el control migratorio, que en realidad no es un precio sino un tributo. Además, debe tenerse en cuenta que hasta setiembre de 2022 el gobierno hizo un ajuste fiscal basado en buena medida en la caída de salarios y jubilaciones, que tiene el mismo efecto en el bolsillo de la gente y en las finanzas públicas que un aumento de impuestos.