Repensando la institucionalidad para la infraestructura en Uruguay

Una dotación adecuada de infraestructura es necesaria para que un país despliegue su potencial productivo y maximice el bienestar de su población, entendiendo por adecuada la oferta de infraestructura que satisface tanto a su demanda actual como a la esperada. El desafío: la demanda de infraestructura es dinámica, muta cuantitativa y cualitativamente, y la oferta, que se gesta en procesos extensos y costosos, y cuya disponibilidad depende de elementos como su mantenimiento y su grado de obsolescencia, debe adaptarse a ella en forma permanente.

Muchas veces, la percepción de desajustes entre oferta y demanda, o la evidencia de oportunidades de mejora en el proceso de gestación de infraestructura, origina revisiones y reformulaciones. En 2023, el Centro de Estudios Económicos de la Industria de la Construcción (Ceeic)¹ analizó la institucionalidad del sector y, siguiendo la experiencia de otros países, sugirió que una nueva agencia de infraestructura podría darle mayor eficiencia a la provisión de obra pública en Uruguay. Estas agencias son entidades independientes o estatales que asumen algunas o varias de las competencias vinculadas al desarrollo de infraestructura: planificación estratégica y operativa, registro de proyectos, estructuración técnica y financiera, contratación, ejecución, y monitoreo y evaluación.

En nuestro país, el primer paso hacia la creación de una agencia de este tipo está en la Ley 18.602 de 2009, que adaptó varios cometidos de la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND) para focalizarla en estructurar, contratar y ejecutar obra pública. Más adelante, otras competencias se asumieron, con la creación del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) en 2012², enfocado en unificar métodos de análisis, evaluar y registrar proyectos de obra pública; y con algunas iniciativas de planificación a mediano y largo plazo lideradas por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)³, que no han sido replicadas o actualizadas recientemente.

La propuesta del Ceeic aporta nuevos elementos al debate sobre los arreglos institucionales que sustentan el desarrollo de infraestructura pública en Uruguay. A partir de un diagnóstico de la situación actual, su propuesta sugiere la necesidad de cambiar cómo se concibe actualmente la gestión de infraestructura, que debería pasar de entenderse con lógica sectorial a hacerlo con una lógica integrada y transversal. En lo que sigue se suman algunos elementos al debate sobre qué cambios institucionales contribuirían a mejorar la provisión de infraestructura en nuestro país.

El diagnóstico y la propuesta del Ceeic

Matices aparte, el diagnóstico que realiza el Ceeic es compartible. En Uruguay, la estructuración y contratación de infraestructura pública está muy dispersa y opera con una lógica sectorial que hace que los procesos sean muy heterogéneos en calidad. En general, la provisión de infraestructura opera en compartimientos estancos, y los organismos de cada sector asumen todo o buena parte del proceso, por lo que su nivel de eficiencia depende de las capacidades que hayan logrado desarrollar para ello.

Una excepción parcial a esta regla se verifica si un organismo, que no reúne las competencias adecuadas, recurre a la CND para que lo asista en aquellas partes del proceso en las que se especializó. En este caso, las etapas en las que la CND interviene alcanzan una calidad razonable, pero el organismo conserva autonomía suficiente para cambiar planes y proyectos tanto como crea necesario, por lo que el proceso continúa en parte dependiendo de la consistencia de sus decisiones. Además, recurrir a la CND no es obligatorio. Cada organismo lo hace, si está dispuesto a negociar su libertad de disposición de recursos, y si su bolsillo lo permite, ya que la CND, al no percibir partidas presupuestales, se financia con el cobro de sus servicios.

Por lo demás, la planificación de infraestructura es también eminentemente sectorial. Los esfuerzos de planificación estratégica integrada no han sido sistemáticos y obedecen a impulsos puntuales de organismos con visión transversal del Estado: OPP o MEF. Registrar los proyectos en el SNIP no suele ser prioritario para quienes planifican, y muchas veces se percibe más como un paso burocrático que como una herramienta para la toma de decisiones. Y el monitoreo y la evaluación de proyectos no son ni sistemáticos ni generalizados, y suelen estar circunscriptos a cierto tipo de contrato de obra.

Así las cosas, desde el Ceeic se sugiere una nueva agencia de infraestructura basada en la CND actual, con tres innovaciones fundamentales.

Primero, cambia su jerarquía institucional, haciéndola depender de Presidencia de la República, en lugar del MEF, como hasta ahora. Segundo, agrega a sus cometidos la planificación estratégica y operativa transversal, y la instituye como coordinadora en la materia entre los distintos niveles de gobierno y entre el sector público y privado. Finalmente, incorpora al sector privado a su gobernanza, ya sea mediante su participación en el directorio o a través de mesas consultivas o comisiones sectoriales. A estas innovaciones les suma otras de menor impacto en su eventual funcionamiento y algunas competencias que hoy están a cargo del SNIP.

La propuesta del Ceeic merece algunos comentarios. En primer lugar, esta solución no altera la autonomía de los organismos en la disposición de recursos destinados a infraestructura, ya que prevé para la CND un rol eminentemente asesor. En tal sentido, la experiencia ha demostrado que los esfuerzos de planificación transversal en los que el planificador no retiene al menos algo de control de la agenda luego resultan poco observables en la práctica, o al menos carecen de la potencia esperada para la herramienta.

Ante esta dificultad, el Ceeic propone “elevar” la jerarquía institucional de la agencia, lo cual lleva al segundo comentario. Por el tipo y volumen de los cometidos asignados, se entiende que dicho cambio obedece a que la nueva agencia requiere, cuando menos, un rango similar al ministerial. Esto no sólo suma a un agente que, sin integrar el gabinete, debe acordar con cada ministro la forma en como dispondrá de sus recursos para infraestructura, sino que además debe acordar y/o disputar con ellos el alcance de sus competencias, ya que varias se superpondrán con las suyas.

Los dos comentarios restantes refieren a ciertas características de la CND actual, que en una nueva agencia deberían revisarse. Por un lado, la no obligatoriedad de contratar a la CND, y que esta deba cobrar por sus servicios, constituye una barrera para homogeneizar la calidad en la provisión de infraestructura que debe considerarse. Por otro lado, y a pesar de su progresiva especialización, la versatilidad de la CND en la gestión de políticas ha llevado a que hoy en día una parte no menor de sus recursos se destinen a satisfacer necesidades distintas del desarrollo de infraestructura, como la contratación de personal y la compra de insumos para organismos públicos. Por estos servicios, la CND percibe ingresos relativamente estables que amortiguan las oscilaciones financieras causadas por la dinámica propia de las tareas vinculadas con la infraestructura.

Una alternativa

Compartiendo en esencia el diagnóstico del Ceeic, y entendiendo que la institucionalidad vinculada a infraestructura en Uruguay tiene oportunidades de mejora, se sugiere un arreglo institucional alternativo que podría mitigar las dificultades señaladas. En principio, mientras algunas competencias a asignar requieren cercanía con los responsables políticos de turno, otras simplemente pueden ser ejecutadas a su solicitud, por lo que sería posible separarlas, tal que cada una sea asumida por quien resulte más apto para gestionarla.

Los roles de planificación, registro y monitoreo y evaluación de proyectos se asignan a la Autoridad Nacional en Infraestructura Pública (ANIP), creada en la órbita de Presidencia de la República. Su directorio se integra con los ministerios de mayor incidencia en el desarrollo de infraestructura pública: Ministerio de Transporte y Obras Públicas, Ministerio de Industria, Energía y Minería, Ministerio de Ambiente, MEF y OPP. Adopta prácticas de gobierno corporativo –transparencia, controles y auditoría interna, etcétera–, posee un organigrama definido y una breve plantilla de personal calificado.

La ANIP interactúa fluidamente con el resto de los organismos del Estado, ya que todos ellos canalizan demandas de infraestructura pública productiva, social, etcétera. Los entes autónomos y servicios descentralizados se vinculan estratégicamente con la ANIP a través de su ministerio de enlace. También se formaliza un contacto regular con el sector privado.

En base a estas interacciones y a los objetivos definidos por el gobierno, la ANIP fija las prioridades estratégicas en materia de infraestructura pública. Presenta una planificación a dos, cinco y diez años, con actualización bienal y metas específicas, no en materia de gasto, sino en materia de resultados medibles con indicadores de desempeño: kilómetros de ruta en buen estado, cantidad de hogares conectados a saneamiento, cantidad de niños atendidos por CAIF, potencia instalada de energías limpias, y así. Rinde cuentas anualmente, detallando avances y rezagos de cada objetivo propuesto.

En cada actualización, la ANIP presenta un cronograma de hitos esperados, explicitando qué se hará, cómo se hará, cómo se asignarán los riesgos, cómo se controlará y cómo se financiará cada proyecto, con mayor detalle a mayor proximidad temporal. También presenta, en cada momento, una actualización del flujo de recursos futuros comprometidos en infraestructura pública por área.

Sobre el registro, cada proyecto debe inscribirse en la ANIP, a nivel de perfil, al menos seis meses antes de ser licitado. El monitoreo y evaluación de obras se terceriza a entidades especializadas, cuyos dictámenes son utilizados para definir el balance óptimo entre obra nueva y mantenimiento.

Para cumplir sus cometidos, la ANIP se apoya en la CND, que mantiene su gobernanza y especialización actual. Una vez definidas las prioridades, la CND prepara los documentos de cada licitación junto al organismo correspondiente, o valida los documentos elaborados por estos para asegurar una calidad homogénea. Para esto, la CND puede tercerizar la confección de estudios, o certificar a los organismos con capacidad para realizar la tarea.

La financiación de los proyectos o paquetes de proyectos se estructura con todas las herramientas disponibles hoy en día, más alguna apuesta que pueda realizarse para captar ahorro privado, por ejemplo, emitiendo bonos de proyecto atados a indicadores de desempeño. La financiación de fuente presupuestal se centraliza con la creación del Fondo Nacional de Infraestructura, conformado con la retención en Rentas Generales de parte del rubro inversión del Presupuesto Nacional según un criterio flexible que permita captar y liberar partidas anualmente a los incisos, en la medida en que la planificación lo determine.

El MEF libera los recursos a medida que los proyectos se ejecutan, y la CND percibe como ingreso un porcentaje de dicha ejecución. La estrategia global de financiamiento es definida por la ANIP con apoyo de CND, y el otorgamiento de la garantía soberana a cualquier organismo queda supeditada al nivel de prioridad de los proyectos que desee financiar.

Próximos desafíos

Renovar la institucionalidad asociada al desarrollo de infraestructura es posible y deseable. Será también importante que la solución se acuerde entre los principales actores, de forma de garantizar que sobreviva a ciclos políticos y económicos. Quizás deba pensarse, incluso, en una ley marco del Sistema Nacional de Infraestructura que contenga las innovaciones acordadas.

Varios detalles operativos quedan pendientes para futuras aproximaciones. También otros tópicos relevantes, como la apuesta a modernizar el sector, promoviendo la renovación tecnológica en las empresas, la definición de un marco de acción más ágil para contratar obra pública y la mejora de los mecanismos de control, evaluación y monitoreo; o el diseño de incentivos tributarios diferenciales para promover proyectos privados alineados con las prioridades estratégicas del país, entre otros.

Esta columna es, ante todo, un insumo para seguir pensando. El desafío es continuar aportando, con ideas y acciones, para mejorar la forma en como se hace infraestructura en Uruguay.

Germán Benítez es economista y exvicepresidente de la Corporación Nacional para el Desarrollo.