Seguridad social, problemas y demandas: otras soluciones son posibles

Esta tiene la virtud de canalizar, mediante consignas muy fáciles de entender, demandas e inquietudes legítimas de las personas. No sólo de quienes, por ejemplo, se sienten perjudicados por una edad de jubilación de 65 años, sino también de los que creen justo subir las jubilaciones mínimas. También canaliza el descontento de quienes desconfían de las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP), en las que la mera comparación de lo que pagan con relación a lo que paga el Banco de Previsión Social (BPS) genera disconformidad.

La pluralidad de puntos de vista contribuye a que las personas tomen su decisión y mejora la calidad del debate público. Por esto, planteo algunos de los problemas que enfrenta la seguridad social y argumento por qué, en mi opinión, como resultado de un proceso de diálogo social, las posibles soluciones deben plasmarse en una nueva ley y no en la Constitución.

“El asunto es el problema; la forma, la solución”¹

La reforma aprobada en mayo de 2023 implicó algunos avances, como la convergencia de todas las cajas a un régimen común y la mejor focalización de los subsidios en los sectores de ingreso más bajo. Sin embargo, provocó nuevos problemas y no atendió algunos desafíos.

Por nombrar algunos, introdujo cambios cuestionables, como el aumento generalizado de la edad mínima de jubilación a 65 años, con muy contadas excepciones. Persisten problemas de organización en el régimen de ahorro individual que ciertas disposiciones agravaron, originándose nuevos problemas, como la eliminación de una bonificación sobre la jubilación del BPS sin prever un cambio en la distribución del aporte entre el BPS y la AFAP.³ Y tampoco garantiza cobertura universal en la vejez, dado que quienes no junten al menos 15 años de aportes no accederán a una prestación, salvo que estén en situación de vulnerabilidad.⁴ Además, no se revisaron inequidades en el financiamiento del sistema ni cambios en la forma de aportación y acceso a derechos de los unipersonales y monotributistas, que representan el 75% de las empresas afiliadas al BPS.

La reforma tampoco asegura la sostenibilidad financiera: si el subsidio a los trabajadores de bajos ingresos se ajusta en función de la evolución del salario, la reforma del gobierno tendría un ahorro muy escaso respecto a la situación previa a la reforma.⁵

“El zapato que va bien a una persona es estrecho para otra: no hay receta de la vida que vaya bien para todos”²

1) Habilitar la posibilidad de jubilarse antes de los 65 años

Las excepciones al aumento de la edad que estableció la reforma abarcan escasas actividades y su alcance dependerá de lo que establezca la reglamentación.⁶ Los posibles efectos del cambio tecnológico sobre el mercado de trabajo podrían dejar a muchos trabajadores sin empleo y con dificultades de reinserción a edades avanzadas, por lo que es necesario analizar instrumentos de retiro anticipado.

Según un estudio llevado adelante por la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS),⁷ en los países en los que se aumentó la edad mínima legal de retiro, de cada 100 trabajadores menos de 50 continuaron trabajando y el resto pasaron a estar en situación de desempleo, enfermedad, invalidez o inactividad. Situaciones como esta empeoran la cobertura del sistema o, en su defecto, su sostenibilidad financiera, dado que sería necesario crear prestaciones que contemplen estas situaciones.

No todas las personas podrán trabajar hasta los 65 años e incluso pudiendo seguramente muchas no quieran. Hay al menos una posible solución para analizar en un proceso de diálogo: manteniendo como edad mínima legal los 65 años, permitir el acceso a la jubilación a edades inferiores mediante la modalidad de causal adelantada. Incluso podría evaluarse un rediseño de los subsidios para contemplar a los trabajadores que han tenido ingresos bajos a lo largo de su vida laboral.

Así como no es adecuado aumentar la edad en forma generalizada, tampoco lo es fijar la edad mínima en la Constitución, máxime cuando lo que se establecería es que accederían a jubilarse con 60 años quienes junten al menos 30 años de servicios. Las personas tienen historias laborales cada vez más diferentes, por lo que no es posible contemplar las distintas situaciones con una regla única, válida para todos.

Casi la mitad de los trabajadores amparados por el BPS no generaría causal a los 60 años, mientras que casi el 30% tampoco lo lograría a los 70 años.⁸ El porcentaje es mucho más alto para los de más bajos ingresos, los trabajadores privados y las mujeres. Estas tienen menores niveles de empleo, formalización e ingresos respecto a los hombres, especialmente las de peores contextos socioeconómicos.⁹

De aprobarse la iniciativa, la mitad de las personas, justamente las de peores historias laborales, no se verían favorecidas. Es más, muchas ni siquiera configurarían causal y no serían beneficiadas por ninguna de las disposiciones que se plantea plebiscitar, en la medida en que estas abarcan a quienes acceden a la jubilación.

También podrían producirse efectos no buscados por los promotores para quienes sí configuran causal a los 60 años. Dado que financiar la iniciativa tiene un altísimo costo, sumado al hecho de que congela el diseño del régimen previsional en la Constitución, no se puede descartar que en un futuro los eventuales beneficiarios deban contribuir a su financiamiento.

Como sociedad estaríamos renunciando a destinar estos recursos a otras necesidades, como seguridad, educación, pobreza infantil y cuidados, entre otras. Destinar dinero a estas políticas no es sólo un tema de suma importancia para mejorar el acceso a derechos y oportunidades, sino también para incrementar la productividad de la economía. Esto es imprescindible para abastecer, entre otras cosas, las demandas de una población envejecida. Aun asumiendo que se puede aumentar la presión tributaria para financiar la iniciativa, muy probablemente las alternativas que se están proponiendo sólo cubran una parte de este mayor gasto, dado el altísimo costo que esta tiene.

2) Garantizar un piso de protección básico en la vejez

En las bases para el diálogo del Frente Amplio está planteado analizar cómo asegurar el acceso a la jubilación de quienes no configuren causal jubilatoria ni siquiera a los 70 años. Muchas personas podrían quedar desprotegidas, en la medida en que no reúnan los requisitos para acceder a una pensión a la vejez. También en este caso corresponde plantear los cambios por la vía legal y no a través de una enmienda constitucional, en la medida en que las necesidades y la situación de las personas cambian con el tiempo. De aprobarse la iniciativa, se establecería en la Constitución que para acceder a la pensión a la vejez se requiere tener carencia de recursos, lo que no contempla el problema identificado.

Incorporar en la Constitución una norma que iguale la jubilación mínima con el salario mínimo nacional (SMN) no beneficiaría a los trabajadores que no accedan a la jubilación, por no reunir la cantidad de años de aportes mínimos exigidos. Tampoco garantiza que las pasividades mínimas suban o que no pierdan poder adquisitivo, dado que el valor del SMN es una decisión discrecional del Poder Ejecutivo. Antes de 2004, el SMN también se utilizaba para ajustar diversas prestaciones de seguridad social, por lo que los gobiernos de la época lo deterioraron con el objetivo de contener el gasto previsional: el SMN cayó 65% en términos reales entre 1985 y 2004.

Además, la iniciativa a plebiscitar es regresiva, dado que no alude a personas, sino a que ninguna “jubilación” o “pensión” podrá ser inferior al SMN. En caso de aprobarse, por ejemplo, un profesional que cobra una jubilación de 80.000 pesos y una pensión del BPS de 18.000 pesos tendría un aumento de 4.268 pesos, mientras que un jubilado del BPS que perciba una única jubilación de 22.300 pesos no tendrá ningún aumento.

3) Solucionar problemas del régimen de ahorro individual

La forma en la que se organiza este régimen debería ser mejorada, particularmente en lo que refiere al alto valor de las comisiones que cobran las AFAP, en especial las privadas. También deberían solucionarse problemas causados por la reciente reforma, como el ya citado que afecta a los trabajadores menores de 46 años. Sin embargo, no debemos confundir el instrumento ahorro individual con quien lo administra (las AFAP).

Para explicar por qué es importante mantener el instrumento, hay que visualizar qué rol juega dentro del sistema previsional en su conjunto, sin perjuicio de que se pueda cambiar la forma en que se administra.

Dado que las personas tienen historias laborales cada vez más heterogéneas, para cumplir su rol la seguridad social debe complementar diferentes herramientas (pilares) con lógicas de funcionamiento distintas. Por un lado, el pilar no contributivo (financiado con impuestos), que atiende a quienes requieren subsidios, sea por su situación personal o por el monto que obtendrían sólo con sus aportes. Este se complementa con las prestaciones generadas por los aportes que el trabajador realiza a los otros dos pilares, uno de reparto, o de solidaridad intergeneracional, administrado por el BPS u otras cajas, y el otro de ahorro individual, administrado por las AFAP.

Los sistemas de reparto se basan en el compromiso implícito de que las jubilaciones de los actuales aportantes serán cubiertas por los futuros trabajadores. Estos sistemas tienen la virtud de cubrir a la mayor parte de la población a través de una prestación básica, que no guarda una relación estricta con lo que efectivamente se aportó. Pero, a medida que la población envejece, requieren más contribuciones del Estado para pagar sus obligaciones: actualmente, el BPS, la caja militar y la policial reciben 4%¹⁰ del PIB para pagar prestaciones.

Lo que paga el BPS se complementa con lo que genera el ahorro del trabajador y vuelca a una cuenta personal una parte de su aporte, que se va invirtiendo y, al final de su vida activa, autofinancia una parte de su prestación. Según los datos del BPS,¹¹ el 30% de los aportes se vuelca a las cuentas individuales, mientras que el 70% queda en este instituto, que recibe una parte del aporte personal del trabajador y todo el aporte patronal, además de los impuestos afectados. Dada esta distribución, un trabajador con ingresos medios que optó por aportar al BPS y a la AFAP desde que empezó a trabajar recibirá del BPS dos tercios de su jubilación y se autofinanciará el tercio restante. Como ambos pilares se complementan, lo relevante es la suma de lo que se obtiene por ambos.

Debido al envejecimiento de la población, el autofinanciamiento de una parte de la jubilación contribuye a garantizar la sustentabilidad y a mejorar la equidad entre generaciones. También libera recursos públicos que pueden orientarse a mejorar subsidios hacia los más vulnerables o a otras prioridades.

La iniciativa de reforma constitucional establece la eliminación del instrumento ahorro individual con destino previsional, incluso el voluntario. De prosperar, el Estado debería absorber el pago íntegro de las pasividades, lo que incrementaría sustancialmente los costos de financiamiento del sistema.

Considerando todas las medidas incluidas en dicha iniciativa, el costo total inmediato ronda los 1.500 millones de dólares. Esto es cuatro veces más que lo que costaría erradicar la pobreza infantil, que es del 20%. Este costo crece con el tiempo: el Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) estima que en 20 años el déficit del sistema se incrementaría en 5% del PIB, más que todo el presupuesto de un año de la educación pública.¹²

Que sea necesario conservar el instrumento ahorro individual no excluye que se pueda cambiar la forma en que se regula y organiza o hasta quién lo administra. Es necesario analizar alternativas en las que el Estado juegue un papel central en su administración, facilite su comprensión al usuario y evalúe la mejor manera de conservar las propiedades fundamentales del régimen, bajando costos.