Para representante de Cepal, el desafío tributario de la región pasa por ampliar el espacio fiscal para responder a las demandas del gasto

En el marco de la Octava Conferencia Internacional sobre Flujos Financieros Ilícitos – Crisis Múltiples y Gobernanza Fiscal Global, organizada en Buenos Aires por Financial Transparency Coalition, la Fundación Ses y Latindadd, este martes, Noel Pérez Benítez, coordinador de la Unidad de Asuntos Fiscales en la División de Desarrollo Económico de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), participó en el panel de apertura con una presentación sobre la situación y las perspectivas de los sistemas tributarios en la región.

Pérez Benítez dividió su exposición en tres partes: una puesta a punto del contexto macroeconómico, un análisis de los principales desafíos desde el punto de vista tributario, y un repaso por opciones para fortalecer la recaudación y ampliar el espacio fiscal.

Para empezar, el experto mencionó dos problemas estructurales e históricos de la región: las dificultades para el crecimiento de las economías y “un sesgo hacia los déficits fiscales”. Que la región esté “constantemente en déficits fiscales ha contribuido a que tengamos hoy en día niveles altos de endeudamiento”, señaló.

En este sentido, dijo que durante la pandemia por covid-19 hubo una disminución de los ingresos de los estados, pero “después, con el rebote, 2021 y 2022 fueron años buenos”. Sin embargo, “estamos viendo una desaceleración. Los ingresos totales de los gobiernos centrales están disminuyendo lentamente, volviendo a los niveles prepandemia, mientras que el gasto público, que creció mucho en 2020, ha ido bajando a niveles prepandemia”.

Para el técnico de la Cepal, después del “esfuerzo fiscal” para enfrentar las consecuencias de la pandemia, “los países empezaron un proceso de consolidación fiscal”, pero “en 2023 los déficits volvieron a crecer”.

Al mismo tiempo, se observa, “sobre todo en el último año, que las altas tasas de interés y las depreciaciones están teniendo un efecto en las reservas, en el stock de deuda en los países”, y por eso se percibe “un ligero incremento” de la deuda. “Si comparamos 2012 con 2023, vemos que el promedio regional de pago de intereses pasó de 1,7% del PIB a 2,7%. Este es un punto del PIB que se está yendo a pagar intereses, y lo que tenemos que pensar es qué se está dejando de hacer por este pago de intereses. Un punto del PIB es una fuerte parte del gasto social que se hace en la región”, sostuvo. En este sentido, Pérez Benítez aseguró que el pago de intereses de deuda ha crecido a un nivel más rápido, por ejemplo, que los gastos en educación y salud. “Hay una fuerte restricción por el alto pago de intereses para que nuestros países puedan invertir y gastar en sectores sociales, en sectores prioritarios y en productividad”, añadió.

El experto explicó que mientras la inversión pública bajó desde 2012 de 2,6% del PIB a 2%, el pago de intereses de deuda subió de 1,7% del PIB a 2,7%. “Esa fue la variable de ajuste. El gasto de capital, específicamente en la adquisición de activos de capital fijo, fue la variable de ajuste que se ha utilizado en la región para compensar o acomodar ese mayor pago de intereses. El problema de esto es que estamos hipotecando la capacidad de crecimiento en el futuro”.

Impuestos indirectos y regresivos

En la segunda parte de la exposición, el representante de la Cepal se refirió a los principales desafíos tributarios de la región, que tiene “un nivel de recaudación tributaria bajo” en comparación con otras zonas del mundo, y que “es insuficiente para cubrir las demandas de gasto”.

Además, a nivel interno, el panorama es “muy heterogéneo”, porque hay países “donde los ingresos tributarios representan menos del 15% del PIB y otros donde se acerca más hacia el promedio de la OCDE [Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos], que es de 34% del PIB”.

“Otra característica que tenemos, bastante bien conocida, es que nuestras estructuras tributarias están muy centradas hacia impuestos relacionados al consumo, y esto las hace regresivas”, señaló luego, y agregó que, en términos de porcentaje del PIB, en materia de impuestos directos el promedio de la OCDE es de 8,3% del PIB, mientras que en América Latina es de 2%; en impuestos a la propiedad, el promedio de la OCDE es de 1,9% del PIB, mientras que es 0,9% en América Latina; y en contribuciones a la seguridad social, el promedio de la OCDE es de 9% del PIB, y en América Latina es de 3,6%.

“El único rumbo en el que no nos vemos muy en desventaja es en los impuestos a bienes y servicios, que es la tributación indirecta, en la que el principal componente es el IVA. Los impuestos a los bienes y servicios representan alrededor de una tercera parte de la recaudación total en los países de la OCDE, mientras que en América Latina estamos hablando de casi la mitad”, expresó Pérez Benítez.

A su vez, además de la baja recaudación tributaria, el técnico de la Cepal aseguró que estiman que la evasión fiscal en la región –“el incumplimiento del pago del impuesto a la renta y del IVA”– representa 6,7% del PIB regional, lo que equivale a 433.000 millones de dólares. “Es un gran obstáculo para fortalecer la capacidad recaudatoria de nuestros países”, sostuvo.

Luego, Pérez Benítez se refirió al gasto tributario, la recaudación que los estados dejan de percibir por tratamientos preferenciales a los contribuyentes a través de exoneraciones y exenciones. Según el técnico, si no existiera este tipo de gasto, “en la región los gastos presupuestarios serían 19% mayores a los que se tienen hoy en día”, y dada la importancia de esta renuncia fiscal “es importante saber cuál está siendo su efecto, si está cumpliendo con sus objetivos, y cómo se está aprovechando entre los distintos grupos sociales”.

Ampliar el espacio fiscal

Finalmente, en referencia a las acciones para ampliar los espacios fiscales, el representante de la Cepal dijo que en cuanto a los impuestos a la renta de las personas físicas (IRPF) hay que “revisar las alícuotas legales” en nivel, cantidad y amplitud, fortalecer la tributación sobre individuos de altas rentas y grandes patrimonios, compatibilizar la imposición sobre distintos tipos de ingresos, evaluar ajustes sobre la base imponible con criterios de equidad e integrar el tratamiento de los trabajadores independientes.

En este sentido, señaló que la iniciativa del economista Gabriel Zucman, adoptada por Brasil para impulsar en el marco del G20, que propone un impuesto de 2% a la riqueza de 3.000 milmillonarios del mundo, “es bastante importante para contribuir hacia esta discusión”.

En otro orden, mencionó que hay que “pensar en cómo grabar los ingresos al capital”, porque hay “un fuerte espacio que no se está aprovechando”, y dijo que en las reformas tributarias que se están implementando en la región es muy importante la evaluación que se está haciendo tanto de la evasión como de los gastos tributarios. “Una de las lecciones que están surgiendo es que, para fortalecer la recaudación, hay que tener una cuantificación clara del problema. Y, desafortunadamente, no hay consensos en cómo hacer las cuantificaciones” en término metodológicos, expresó.

Para el experto, es importante hacer cuantificaciones con más frecuencia y contar con trabajos actualizados, que “cuesta mucho encontrar”. También destacó la adopción de mecanismos como “la masificación de la factura electrónica, la digitalización de las operaciones y del proceso de información”, así como el “cruce de información” entre organismos, para obtener insumos y tomar decisiones. “En una época de inteligencia artificial, hacia allá se están moviendo muchas de las organizaciones tributarias para utilizar tecnología, para tener mayor claridad de qué es lo que está pasando. Esto implica también la necesidad de fortalecer las capacidades, no sólo técnicas, sino tecnológicas en las administraciones tributarias”, añadió.

En cuanto al gasto tributario, el experto señaló que en la región hay una “buena cuantificación”, pero el problema es que “falta la institucionalidad para evaluar”, y dijo que la propuesta es “que haya mayor transparencia para que estos datos puedan ser analizados por academia, sociedad civil, y entender qué es lo que está pasando”.