Fortaleciendo la institucionalidad fiscal en Uruguay: hacia un consejo fiscal independiente

Las instituciones fiscales independientes (IFI) son elementos clave de un marco fiscal sólido que incluye reglas fiscales bien diseñadas, mecanismos de cumplimiento creíbles, cláusulas de escape claras y mecanismos de corrección en caso de desviación. Aunque las IFI han existido desde hace mucho, su número ha crecido tras la crisis financiera global. En América Latina la experiencia es más reciente. Países como Brasil, Chile y Perú tienen IFI bien establecidas, y Colombia ha hecho independiente su consejo fiscal tras la pandemia, además de mejorar su marco fiscal con un ancla de deuda a mediano plazo.

La evidencia de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) muestra que estas instituciones están asociadas con pronósticos fiscales más precisos, mejor cumplimiento de las reglas fiscales y reducciones en los déficits, lo que facilita el acceso a los mercados financieros internacionales a menores costos, algo crucial en un contexto de altas tasas de interés. ¿La clave? Que estas instituciones sean percibidas como fuertemente independientes, con reputación de excelencia en el análisis fiscal e integradas en el debate público y el Parlamento.

En 2020, Uruguay creó el Consejo Fiscal Asesor, que asesora al Ministerio de Economía y Finanzas en la implementación de la regla fiscal, y que empezó a funcionar a fines de 2021 luego del decreto que reglamentó su funcionamiento. Aunque ha funcionado de manera independiente y sus análisis han contribuido al debate fiscal, carece de la independencia que caracteriza a las IFI según los principios de la OCDE, ya que no tiene recursos propios y depende de miembros honorarios. Es necesario dar el siguiente paso y fortalecer su autonomía.

Un estudio reciente realizado junto con colegas de la OCDE ofrece una hoja de ruta para crear y fortalecer IFI en América Latina,¹ basada en la experiencia de estas instituciones en la OCDE. A continuación, se destacan algunas lecciones valiosas para Uruguay en su camino hacia un consejo fiscal independiente.

» El primer paso es respaldar una IFI en una legislación que garantice su independencia estatutaria. La experiencia de las IFI de la OCDE demuestra que la independencia legal y financiera es esencial para la resiliencia institucional frente a los vaivenes políticos.

» El consejo directivo de una IFI debe elegirse por mérito y competencias, aislándolo de influencias políticas. Los mandatos deben estar claramente definidos por ley, con términos escalonados y criterios justos para la destitución, evitando coincidencias con elecciones. La ley debe definir los requisitos mínimos de experiencia y competencias del consejo directivo. En muchos países de la OCDE, como Reino Unido o España, el proceso de selección es abierto y transparente y supervisado por comités parlamentarios.

» La independencia legal debe ir acompañada de independencia financiera que provea recursos seguros y adecuados. El consejo fiscal debería tener una línea segura en el presupuesto de la nación por varios años, pero que sea revisado habitualmente para ajustarse a las necesidades y evolución del consejo. El consejo directivo de la IFI necesita una remuneración adecuada y es aconsejable que al menos un consejero sea de dedicación exclusiva para garantizar compromiso y reputación. Debe contar con un equipo técnico sólido para realizar investigaciones, preparar informes y comunicar eficazmente asuntos fiscales al público y a los responsables de políticas. La dirección debe tener libertad para contratar personal técnico calificado, formar alianzas con otras instituciones y contratar estudios relevantes de manera independiente. Muchos consejos fiscales de la OCDE enfrentan desafíos de independencia administrativa, muchas veces dependientes del ejecutivo para tareas administrativas, lo que puede limitar su capacidad de acción. La Ley de Responsabilidad Fiscal de Irlanda es un buen ejemplo: asegura independencia operativa y un presupuesto estable para su consejo fiscal.

» El mandato y las responsabilidades de una IFI deben ser claros, evitando interpretaciones ambiguas, para que trabajen efectivamente. En América Latina, las funciones principales incluyen recomendaciones sobre la metodología de indicadores fiscales, el diseño de reglas fiscales y la supervisión de su cumplimiento, así como el análisis de pronósticos fiscales. Los consejos fiscales de Chile y Colombia también evalúan la sostenibilidad fiscal de largo plazo, tarea que realizan la mayor parte de los consejos fiscales de la OCDE (ver gráfico).

Algunos consejos fiscales de la OCDE también realizan el costeo de políticas, pero esta es una tarea más compleja que requiere generalmente mayores recursos. Sin embargo, el rol de preservación de la sostenibilidad de las finanzas públicas ha permitido a los consejos fiscales de Chile y Colombia realizar costeos de importantes reformas recientes. Esto ha facilitado debates informados en el público y los responsables de políticas. Lo esencial es permitir al consejo fiscal analizar y alertar sobre cualquier política o desviación que pueda afectar la sostenibilidad de las finanzas públicas, además de monitorear el cumplimiento de las reglas fiscales.

» El mandato debe adaptarse a las necesidades locales. Inicialmente, una IFI podría ser pequeña con funciones limitadas, como monitoreo de reglas fiscales y evaluación de previsiones fiscales. Con el tiempo, al ganar reputación, podría asumir más funciones con mayores recursos. Este enfoque ha sido exitoso en Países Bajos y, en cierta forma, en Chile y Colombia. En estos países, ambos consejos nacieron como asesores con funciones básicas y miembros honorarios sin equipos técnicos, muy parecidos al consejo fiscal asesor de Uruguay. Esto les ha permitido ganar experiencia y reputación, que el público y los responsables de políticas conozcan qué puede hacer un consejo fiscal. Al pasar a la independencia se les otorgó funciones más amplias, con mayores recursos y equipos técnicos que han ido creciendo con el tiempo al ganar relevancia y demanda por sus análisis. Establecer asociaciones institucionales con otros organismos, que sean percibidos como independientes, podría ayudar a superar las dificultades de generación de análisis debido a su pequeño tamaño inicial. Por ejemplo, el consejo fiscal chileno (o también el checo) mantiene una relación estrecha con el Banco Central sobre proyecciones macroeconómicas domésticas e internacionales.

A pesar de la independencia legal y financiera, muchos consejos fiscales enfrentan retos en el acceso a datos oportuno, lo cual puede limitar la relevancia y oportunidad de los análisis. Firmar memorandos de entendimiento con instituciones relevantes desde el inicio ha sido efectivo en la OCDE. Innovaciones como la ley de acceso a la información en Brasil han mejorado el acceso a datos, crucial para la transparencia y el análisis fiscal.

» Finalmente, es esencial que una IFI, incluso siendo pequeña, priorice los esfuerzos de comunicación desde el inicio. La visibilidad pública y la comunicación efectiva son esenciales para la independencia operativa y la reputación de las IFI. La participación proactiva en los medios puede mejorar la reputación y credibilidad de una IFI. Las IFI también podrían cultivar fuertes lazos con el Parlamento y formalmente, detallado en la ley, participar en audiencias parlamentarias. Las experiencias prácticas de las IFI de la OCDE revelan que planificar y asignar recursos desde el inicio para dotarlas de las herramientas adecuadas para comunicar de manera fácil y comprensible a no expertos, a los responsables de políticas y al público en general es clave para influir en el debate público, promover políticas fiscales sólidas, construir una fuerte reputación y ganar independencia de facto.

Uruguay ha dado un gran paso con la creación de un consejo fiscal asesor, y hemos visto el valor de sus análisis. Para maximizar los beneficios, es necesario avanzar hacia un consejo fiscal independiente, con un marco legal robusto, mayores funciones y recursos adecuados. ¿Y por qué asignar valiosos fondos públicos a una institución de este tipo? Porque elevaría la calidad del debate fiscal y fortalecería la sostenibilidad fiscal, aumentando la transparencia y la responsabilidad en la gestión de las finanzas públicas.

Esta reforma puede realizarse en el contexto de una mejora integral del marco fiscal, incluyendo mejoras a la regla fiscal, integrando mecanismos de corrección e instaurando anclas de deuda de mediano y largo plazo. Esto se ha discutido, por ejemplo, en entradas del blog Suma y en artículos previos.² Un marco fiscal sólido es fundamental para promover la sostenibilidad fiscal; el próximo cambio de administración es una excelente oportunidad para avanzar en el fortalecimiento de la institucionalidad fiscal. Esto, más que una simple mejora, es una necesidad para asegurar la responsabilidad y transparencia en la gestión de las finanzas públicas.

Paula Garda es economista sénior del Departamento de Economía de la OCDE, doctora en Economía por la Universidad Pompeu Fabra, Barcelona (X: @paulagarda; [email protected]). Las opiniones son de mi responsabilidad y no representan necesariamente el punto de vista de la OCDE. Entrada escrita para el blog Suma del Cinve.