Gustavo Viñales: decir que el IVA personalizado es un impuesto a la clase media “no tiene fundamento”

La iniciativa propuesta por las bases programáticas del Frente Amplio (FA) de introducir un IVA personalizado como una de las novedades del nuevo gobierno ya provocó un fuerte debate con algunos referentes de la coalición, que lo consideran un impuesto a la clase media.

En medio de los cuestionamientos del oficialismo actual, el contador Gustavo Viñales, coordinador del Laboratorio Fiscal y Tributario del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), calificó estas críticas como “eslóganes sin fundamento técnico” y destacó que el principal objetivo es reducir la regresividad del sistema tributario mediante un diseño más justo y eficiente.

“Afirmar que se trata de un impuesto a la clase media es un eslogan que no tiene ningún fundamento técnico. ¿A quién graba el IVA actualmente? ¿A qué clase? ¿Cuál es la respuesta a eso? Es importante estudiar el tema del IVA personalizado en profundidad, agregar fundamentos y evitar entrar en un debate de titulares”, señaló a la diaria Viñales, que además se desempeña como profesor universitario y cuenta con una maestría en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria por la Universidad Nacional de Educación a Distancia de España.

El especialista indicó que los “detractores” de esta propuesta han generado en estas cinco décadas que Uruguay tenga el impuesto al consumo “más alto del mundo”, entre el IVA y la contribución al financiamiento de la seguridad social (Cofis).

“No nos olvidemos de que nosotros teníamos una tasa básica del IVA del 23% y del 14% de la tasa mínima, y a eso le agregamos el Cofis [que fue creado en 2001 durante el gobierno de Jorge Batlle]. Entonces, yo me pregunto, ¿cuál era la situación de la clase media?, ¿cómo la afectaba?”, cuestionó.

Para el contador, actualmente existe un régimen que genera “múltiples ineficiencias” y “complejidades”, lo que facilita la “evasión”. Por ello, Viñales se encuentra trabajando, junto con los economistas Fernando Lorenzo y Carlos Grau, en una investigación sobre el IVA personalizado en el marco del Laboratorio Fiscal y Tributario del Cinve, que se publicará por medio de una serie de notas explicativas a divulgarse en este suplemento durante los primeros meses de 2025.

¿Cuál estima que sería el impacto del IVA personalizado y sus consecuencias?

El principal objetivo es reducir la regresividad del sistema tributario, utilizando su herramienta más significativa: el IVA, que es el principal impuesto en nuestro país.

El proceso de implementación del IVA personalizado debería conducir a un impuesto que amplíe la base imponible actual y unifique las diversas alícuotas vigentes –hoy contamos con tres: 0% por las exoneraciones, 10% para la tasa mínima y 22% para la tasa básica–, con el objetivo de establecer una tasa única y eliminar las exoneraciones.

Sin embargo, de ahí surge un desafío: algunas exoneraciones tienen un carácter legal, mientras que otras son constitucionales. Con el uso de tecnologías aplicadas, sería posible devolver el IVA total o parcialmente considerando diferentes criterios. Por ejemplo, devolver el IVA de una canasta básica a los sectores de menores ingresos, definiendo los productos incluidos y estableciendo topes por tipo de artículo o por montos totales.

En definitiva, la herramienta es muy potente, y los criterios por los cuales se devuelve el IVA a los consumidores siempre implican una decisión política.

¿Por qué el IVA personalizado es un impuesto que se discute con cada vez más frecuencia en distintas partes del mundo?

Aunque el trabajo que estamos realizando está enfocado en Uruguay, es importante entender que actualmente existe una preocupación internacional sobre los desafíos que enfrentan también los países desarrollados, debido a las nuevas formas de trabajo, la irrupción de la tecnología en los contratos y las transformaciones en los patrones de consumo generadas por la economía y los servicios digitales.

Si bien en los países desarrollados el impuesto principal es el IRPF, está claro que hay cada vez más gente que, por cambios en la tecnología, tiene ingresos que son más ocultos, porque trabajan en muchos casos para el exterior o incluso tienen modalidades más autónomas y menos dependientes.

Este es un problema que se ha abordado en las discusiones sobre la reforma de la seguridad social, pero que también afecta al IRPF. La tecnología ha sido disruptiva, no sólo en las formas de trabajo, sino también en las de consumo, lo que lleva a que los países desarrollados reconozcan una debilidad en sus sistemas tributarios a mediano plazo y busquen entender mejor el IVA para capturar las bases imponibles de los consumidores.

Por tanto, este no es sólo un problema de los países menos desarrollados, donde el IVA es el impuesto más relevante; este es un tema relevante no sólo para Uruguay, sino que también lo es, desde el punto de vista académico y tributario, para el mundo.

Los principales detractores afirman que se trata de un impuesto a la clase media. ¿Cuál es su opinión al respecto?

Afirmar que es un impuesto a la clase media es un eslogan que no tiene ningún fundamento técnico. ¿A quién graba el IVA actualmente? ¿A qué clase? ¿Cuál es la respuesta a eso? Es importante estudiar el tema del IVA personalizado en profundidad, agregar fundamentos y evitar entrar en un debate de titulares.

El IVA es un impuesto relativamente viejo en el mundo. En Uruguay surgió en la década del 70 y con el tiempo se fue modificando y profundizando; se fueron agregando cambios, nuevos productos y alícuotas diferenciadas. Las soluciones en general siempre se pensaron de manera universal, por ejemplo, exoneraciones de determinado tipo de categoría de productos o una tasa mínima para determinados bienes de la canasta básica, llamados eventualmente “de primera necesidad”. Ahora, este tipo de medidas generan problemas. Lo vimos, por ejemplo, en 2022, cuando se pretendió exonerar algunos productos de la canasta básica, como el pan blanco común, las pastas o la carne, y, sin embargo, eso generó un gran problema, primero porque esos productos eran muy específicos, con lo cual la gente no tenía claro qué es lo que se estaba exonerado, pero además el beneficio terminó alcanzando a sectores de ingresos más altos, que no eran el objetivo inicial de la política.

Con el tiempo, si uno repasa desde ese primer IVA de la década del 70 a lo que ha ocurrido hasta llegar a hoy, en estos 50 años algunos de esos detractores del régimen del IVA personalizado fueron los que nos llevaron a tener el impuesto al consumo más alto del mundo entre el IVA y el Cofis. No nos olvidemos de que nosotros teníamos una tasa básica del IVA del 23% y una mínima del 14%, y a eso le agregamos el Cofis. Entonces, yo me pregunto, ¿cuál era la situación de la clase media?, ¿cómo la afectaba?

¿Cómo se puede mejorar la regresividad del sistema tributario?

Lo que hoy se discute en el mundo es que las soluciones universales no terminaron de resolver los problemas de regresividad importantes del impuesto. Y, además, fuimos agregando otros regímenes parciales en el caso uruguayo. Por ejemplo, para el caso de las frutas, flores y hortalizas, el transporte, los servicios de salud, o los inmuebles, fuimos incorporando este tipo de productos a la tasa mínima, de manera de que quienes producían esos servicios pudieran recuperar el IVA a compras y no se transformara en un costo. Pero todavía nos quedan otros regímenes especiales, como el del sector agropecuario con el IVA en suspenso, pero que no incluye a la mayoría de los productores que son productores del Imeba [impuesto a la enajenación de bienes agropecuarios) y no pueden recuperar el IVA. Entonces, más allá de las cuestiones regresivas, hoy tenemos un régimen del IVA que genera múltiples ineficiencias, múltiples complejidades para la administración tributaria y para los contribuyentes, y además facilita o genera bolsones de evasión que hay que ayudar a resolver.

¿Esto puede resolverse con el IVA personalizado?

Con el IVA personalizado podemos ayudar a resolver múltiples problemas del tipo que estoy planteando. El inconveniente que tenemos hoy con el diseño del IVA actual y las posibles soluciones son complejas. No es para titulares plantear si grava o si perjudica más a un sector de ingresos que a otro porque, además, muchas veces esos detractores del IVA personalizado distan mucho de pertenecer a los sectores de ingresos medios de la sociedad. Hay que evitar entrar en ese tipo de discusión.

Pongo otro ejemplo: hoy se devuelve el 100% en servicios de gastronomía y turismo a personas que presuntamente son del exterior, pero en muchos casos son residentes fiscales uruguayos que tienen cuentas y tarjetas en el exterior. Eso es un fallo en el sistema, que no cumple el objetivo buscado y que también se resolvería mejor con un IVA personalizado. Todo ese tipo de aspectos generan ineficiencias en el IVA en su conjunto para la administración tributaria y para los contribuyentes, y en muchos casos también produce algunas situaciones que facilitan la evasión. Tenemos un diseño complejo que está lejos de ser bueno y que hoy la tecnología permitiría mejorarlo en diversos aspectos. Con una herramienta del IVA personalizado podemos tomar mejores decisiones, pues los recursos siempre son finitos.

¿Esta propuesta puede ser una solución para no erosionar el déficit fiscal e impulsar políticas sociales?

La herramienta es un instrumento más del sistema tributario. Las consideraciones respecto del déficit fiscal o las políticas sociales son decisiones políticas. El sistema tributario ofrece un conjunto de herramientas que pueden ser aplicadas, pero su implementación depende de definiciones políticas.

Desde un punto de vista técnico, podríamos desarrollar una herramienta que, manteniendo la recaudación actual y determinando una alícuota única de equilibrio (por ejemplo, entre 18% o 19%), permita, según definiciones políticas, establecer criterios de devolución basados en sectores, tipos de productos y montos. Esto generaría una carga tributaria equivalente a la actual, pero con mayor equidad en relación con la capacidad contributiva de los consumidores. Así, sería posible alcanzar una situación de equilibrio que mejorara la regresividad del sistema y midiera de manera más precisa la capacidad contributiva de distintos sectores o personas.

¿Qué desafíos puede enfrentar el futuro gobierno para su implementación?

Respecto de los desafíos para el nuevo gobierno, desde el Laboratorio Fiscal y Tributario del Cinve no hemos hablado de este tema con las nuevas autoridades. Mi opinión es que el principal desafío es de economía política, es decir, de decisiones políticas y no técnicas. Para empezar, esta herramienta debería salir de la órbita del Mides [Ministerio de Desarrollo Social], como está hoy y como lo estuvo en el primer plan piloto de los gobiernos anteriores del FA. Debería ser una medida que sea parte central del sistema tributario y, por lo tanto, esté dirigida desde el Ministerio de Economía y Finanzas y gestionada por la Dirección General Impositiva. Eso es clave.

Mucha gente cree que los desafíos más grandes están en la tecnología para instrumentar el sistema; yo reitero que, a mi juicio, los desafíos más grandes son de economía política, porque la tecnología hoy nos genera instrumentos que permiten avanzar de manera sorprendente. Hoy los desafíos son mucho más complejos y tienen que ver, vuelvo a decir, con las nuevas formas de consumo a partir de la economía digital, con las nuevas formas de contratar y generar ingresos vinculados al trabajo y al capital, lo que genera problemas vinculados al diseño tributario y a la economía política. Pero el problema no está en instrumentarlo, la restricción es en materia de economía política.

¿Qué impacto puede tener en la recaudación y en la equidad social?

Los impactos en la recaudación y en la equidad son una decisión política. Podríamos recaudar exactamente lo mismo con un IVA personalizado, que fuera menos regresivo y considerara parcialmente la capacidad contributiva de los consumidores. Mejoraría mucho la equidad del sistema tributario y eventualmente no afectaríamos la recaudación.

Esta herramienta podría contribuir a resolver otros problemas que no son de carácter distributivo, pero que están vinculados a determinadas deficiencias en el mercado y también a fallas en el diseño del sistema tributario. Por ejemplo, la situación de precios de frontera. Si tuviéramos una herramienta de este tipo funcionando, podríamos devolver a los consumidores de frontera para favorecer que se compre formalmente en comercios del lado uruguayo y no del lado brasileño o argentino. O para aquellas personas que tienen enfermedad celíaca y su medicamento son determinados productos alimenticios. Eso estaría perfectamente diagnosticado e individualizado y podríamos devolver específicamente más allá de su capacidad contributiva en términos de ingresos.

¿Qué beneficios adicionales prestaría?

Otro caso sería, por ejemplo, para algunos problemas de sesgo de género que tiene el sistema tributario, es decir, para algunos productos en que se podría devolver específicamente a las mujeres con determinados ingresos. Podría ser un producto de una canasta de higiene menstrual o, para una madre soltera, determinados productos de la crianza de niños. O sea, hay múltiples situaciones que una herramienta de este tipo, bien implementada, nos ayudaría a solucionar.

Es una herramienta con mucho potencial, ayudaría a resolver problemas de ineficiencia que tiene el sistema del IVA hoy, de múltiples regímenes, de múltiples tasas y de niveles de evasión importantes.

En conclusión, la herramienta es compleja y hay que evitar la discusión sin fundamentos, trabajar seriamente para superar los desafíos de la economía política y lograr que Uruguay pueda iniciar un proceso para implementar un IVA personalizado seriamente, lo que mejoraría nuestro sistema tributario.