El nuevo gobierno de Yamandú Orsi definió como prioridad volver a impulsar el crecimiento económico. En un país que lleva casi una década con tasas bajas de expansión, la preocupación por el potencial de la economía volvió al centro del debate político. Pero, más allá de las medidas de corto plazo, el envejecimiento de la población va a cumplir un “rol limitante” en el crecimiento en un horizonte de diez años, advirtió a la diaria el socio de Exante Pablo Rosselli.
Uruguay necesita una “agenda amplia” de reformas, pero es un país “muy lento” para reaccionar a los cambios del entorno, afirmó el economista, recordando que, tras el final del boom de las materias primas en 2015, la economía creció “uno y poquito por ciento anual” y que no ha existido desde entonces una agenda de reformas procrecimiento significativa.
Según Rosselli, “faltan líderes políticos con vocación de persuadir a sus electores sobre la necesidad de encarar más cambios a la vez”. El país, sostuvo, necesita reformas simultáneas: “Una economía más abierta al mundo, más competencia en los mercados internos, un mercado laboral más dinámico y un mejor sistema educativo. [...] El problema es que a Uruguay le cuesta operar sobre muchas cosas a la vez y hacer reformas profundas”.
Añadió, por otra parte, que las tendencias demográficas “operan lentamente”, lo que tiene efectos positivos y negativos: permiten planificar, pero también torna lentos los resultados de cualquier política. “El hecho de que [los cambios demográficos] operen lentamente no debería ser motivo para no tomar este tema con relativa urgencia”, advirtió.
El también magíster en Economía por la London School of Economics consideró imprescindible elevar la participación femenina –con más soluciones de cuidados que no recaigan sobre las mujeres–, combatir el desempleo juvenil, promover una mayor migración e incentivar que más personas mayores de 50 años permanezcan en el mercado laboral.
Considerando las tendencias demográficas, menos población, más envejecimiento, menor proporción de personas en edad de trabajar, ¿existe un “techo natural” al crecimiento económico?
El principal desafío de Uruguay no proviene de las tendencias demográficas, sino del desafío de aumentar la inversión y la productividad. El crecimiento potencial de Uruguay en los próximos diez años va a depender fundamentalmente de que logremos incrementar los niveles de inversión y productividad. En los últimos diez años los niveles de inversión han permanecido en valores bajos, en torno a 16 puntos del PIB, y la productividad total de los factores de producción, capital y trabajo prácticamente no ha crecido. Ese es el desafío fundamental.
A ese desafío fundamental se agrega un segundo reto, que es el derivado de las tendencias demográficas. Pero el orden importa, porque la capacidad de mover la tasa de crecimiento tendencial de Uruguay depende mucho más del primer factor. Lo que sí nos pareció importante es advertir que hay un conjunto de tendencias demográficas que le van a ir restando, en un horizonte de un poco más de diez años, fuerza de trabajo, por lo que van a jugar un rol limitante del crecimiento económico.
¿Qué rol cumple el empleo en el crecimiento de Uruguay?
En los últimos cinco años el empleo creció mucho en Uruguay, producto de que hubo un rebote muy fuerte después de la caída de los años previos a la pandemia, pero es difícil que ese dinamismo se mantenga si no contamos con reformas que den lugar a una mayor participación de las personas en el mercado de trabajo; Uruguay necesita aumentar la cantidad de personas que están disponibles en el mercado de trabajo.
Si no hacemos eso, el envejecimiento y la caída de la población en edad de trabajar, que vamos a empezar a observar dentro de diez años, nos va a restar crecimiento. Para mitigar estas tendencias demográficas es necesario que Uruguay logre tener una mayor participación de su población en el mercado de trabajo. Ese era el desafío que queríamos marcar.
Cuando se habla de la evolución de la población y del envejecimiento, se suele reducir la discusión a los impactos sobre la seguridad social, que por cierto son muy relevantes. Pero nos parecía que también era necesario llamar la atención de que, en una perspectiva de mediano plazo, si no logramos reformas en Uruguay que operen sobre las decisiones de las personas de participar en el mercado de trabajo, vamos a tener una limitante de crecimiento económico adicional.
¿Qué papel podría desempeñar el aumento de la participación laboral femenina en la expansión de la oferta de trabajo y en el crecimiento económico?
Si miramos la tasa de participación femenina en el mercado laboral, Uruguay tiene una tasa relativamente baja en comparación con el resto del mundo. ¿Eso qué quiere decir? Que tenemos a muchas mujeres en edad activa que no están en el mercado de trabajo. Probablemente, hay muchas explicaciones para eso, pero una muy probable es que en las mujeres recae principalmente el esfuerzo de cuidados de los niños, que son cada vez menos, pero también de los adultos mayores, que son cada vez más. Entonces, un elemento muy importante es tener soluciones para el cuidado de los adultos mayores que permitan una mayor participación de las mujeres en el mercado de trabajo.
Otro asunto clave es que en Uruguay tenemos un mal funcionamiento del mercado de trabajo. El desempleo estructural es alto. En Uruguay es difícil observar niveles de desempleo inferiores al 7%; en promedio, está más cerca del 8%. Son tasas de desempleo realmente altas en una comparación internacional, lo que quiere decir que hay gente que quiere trabajar y no lo logra.
¿Cuánto incide en el crecimiento y en la productividad el desempleo juvenil?
Tenemos una tasa de desempleo juvenil muy elevada. Es realmente de las más altas, cuando uno considera los países de América Latina y los países de la OCDE [Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos]. Eso implica operar sobre la retención en el sistema educativo formal, en la calidad de los aprendizajes y también sobre las relaciones laborales. En Uruguay tenemos un conjunto de regulaciones en el mercado laboral que imponen rigideces y que probablemente son parte de la explicación de por qué tenemos niveles de desempleo altos.
Cuando pensamos en el desempleo juvenil, es bastante fácil identificar el problema del sistema educativo, pero tenemos un desempleo estructural alto, que va más allá de la situación de los jóvenes. Necesitamos ocuparnos de tener un mejor funcionamiento del mercado de trabajo. Ese es un punto muy significativo, porque si uno mira las discusiones que hay en torno a las políticas para el mercado de trabajo, casi siempre la preocupación es incrementar los salarios. Pero no hay una discusión sobre cómo crear más empleo para reducir la tasa de desempleo estructural que tiene nuestro país.
Tenemos que lograr una mayor participación de las personas mayores de 50 años, y en esto ya hemos tomado alguna medida, como la extensión que se implementó con la reforma de la seguridad social en 2023; por un lado, posterga la edad de jubilación, y por otro, permite que las personas puedan jubilarse y seguir activas en el mercado de trabajo. Estos son dos cambios que van en la dirección correcta. Quizá tengamos que tener mejores políticas de recalificación de la mano de obra para que también se pueda extender la empleabilidad de personas de más edad.
Con los desafíos de crecimiento que tiene Uruguay, con los retos que tiene para costear su sistema de seguridad social y con los costos que razonablemente se van a incrementar respecto del cuidado de los adultos mayores, es francamente incomprensible pensar que tengamos en la agenda iniciativas de reducción de la jornada laboral.
En el reporte que preparamos se constató otra tendencia, que es que las personas que están trabajando lo hacen por bastante menos horas por semana que hace 20 años. En la medida en que la economía y el ingreso de la población han crecido, es un hecho bien contrastado internacionalmente que cuando aumentan los ingresos, las personas eligen trabajar menos. Por lo tanto, ya hay en curso un proceso de reducción de la jornada laboral y ese proceso probablemente continúe siempre y cuando la economía siga creciendo. Lo que no parece razonable es pensar que las políticas públicas operen contra el crecimiento económico.
Foto: Alessandro Maradei
Pero se afirma que la reducción de la jornada laboral puede aumentar la productividad.
No hay evidencia para afirmar eso. La productividad en Uruguay en los últimos diez años ha crecido 0% anual. Entonces, en un país donde la productividad no crece, donde hay desafíos crecientes para costear los sistemas de seguridad social, de cuidado de los adultos mayores, no tiene sentido construir la idea de que las políticas públicas deben promover que la gente trabaje menos horas.
Tenemos otro grupo de uruguayos que trabajan menos horas de las que querrían trabajar en puestos precarios, relativamente informales, y que pertenecen a los segmentos de menores ingresos de la población. Tendríamos que ocuparnos de crear empleos de mayor calidad, de más extensión horaria, porque son empleos en general de tiempo parcial, relativamente intermitentes.
Es clave que pongamos en el centro de la agenda un mejor funcionamiento del mercado de trabajo y la necesidad de políticas que permitan incrementar la participación de las personas en ese mercado.
¿Qué tipo de reformas o rediseños de políticas públicas se vuelven imprescindibles ante este escenario futuro?
En Uruguay tenemos una institucionalidad en el mercado de trabajo que no facilita la creación de empleo. Tenemos regímenes de licencias de horas extras muy rígidos, categorías salariales definidas hace mucho tiempo, con criterios que se han vuelto obsoletos, y exigencias de remunerar a las personas en función de la tarea mejor remunerada en los laudos salariales acordados. Tenemos Consejos de Salarios que obligan a las empresas no sólo a pagar un salario mínimo por categoría, sino a aplicar incrementos salariales año a año, aun cuando las empresas están pagando por encima de esos mínimos.
Los consejos de salarios no distinguen por tamaño de empresa, por geografía, tenemos un conjunto de normas que no propenden a la creación de empleos, y en estas horas ha surgido la iniciativa desde el Ministerio de Trabajo de hacer más difícil a las empresas despedir trabajadores. Eso puede resultar una medida intuitivamente correcta, pero la realidad es que lo que va a terminar ocurriendo es que cuanto más difícil sea despedir, menos incentivos habrá para contratar. Sería un paso, claramente, en la dirección incorrecta.
A casi un año de gobierno, ¿cómo evalúa las medidas impulsadas hasta ahora en materia de crecimiento y productividad? ¿Son suficientes para enfrentar los desafíos demográficos que vienen?
Es necesario poner arriba de la mesa una agenda amplia de iniciativas de reforma. Uruguay es un país estable y ciertamente queremos que lo siga siendo, pero a veces ocurre que esa estabilidad viene con el costo de ser un país que es muy lento en reaccionar a los cambios del entorno, y eso nos pasó en 2015 cuando se acabó el boom de las materias primas. Desde entonces, Uruguay crece uno y poquito por ciento anual, y lo que estamos observando es que no hay una agenda de reformas procrecimiento significativa. No la hubo después de 2015 en el último gobierno del Frente Amplio, tampoco hubo una agenda intensa de reformas en el gobierno de Lacalle Pou y todavía no la estamos viendo en estos primeros meses de la administración de Orsi.
Uno puede conjeturar que durante el primer año de esta administración la discusión del presupuesto tomó mucho tiempo, pero de todos modos no estamos viendo en Uruguay una agenda de reformas importantes. Quizás una de las cosas que está ocurriendo es que nuestro sistema político está consolidado, con partidos políticos fuertes, que representan muy bien las distintas preferencias de la población y que estas a su vez están divididas, y eso hace difícil introducir muchos cambios simultáneamente, pero probablemente nos están faltando líderes políticos con vocación de persuadir a sus electores sobre la necesidad de encarar más cambios a la vez.
Si tuviera que identificar una medida de mayor impacto para elevar el crecimiento potencial de Uruguay, ¿cuál sería? ¿Existe una bala de plata?
Estamos convencidos de que Uruguay no tiene algo como la madre de todas las reformas, que nos resuelva el problema de crecimiento. No existe esa oportunidad. Probablemente, Uruguay tenga que llevar adelante muchas reformas simultáneamente para lograr crecer un poco más. Tenga que tener una economía más abierta al mundo, con más competencia en los mercados internos, un mercado laboral mucho más dinámico, un mejor sistema educativo, por nombrar algunas cosas sobre las cuales tendríamos que operar simultáneamente.
El problema es que a Uruguay le cuesta mucho operar sobre muchas cosas a la vez y hacer reformas profundas. Un ejemplo es nuestra reforma de la seguridad social de 2023. En su momento, Lacalle Pou dijo que se le había quedado un poco aguada la reforma. Esa es una característica intrínseca de Uruguay: nos cuesta reformar y, cuando lo hacemos, modificamos poco.
Si bien las tendencias demográficas son en un plazo de más de 20 años, ¿cuál es el costo que puede llegar a enfrentar el país si se demora a la hora de impulsar reformas?
Nosotros no cuantificamos costos, es muy difícil hacerlo y estaba lejos de nuestro objetivo. Lo que sí podemos decir es que las tendencias demográficas operan lentamente, y eso tiene una consecuencia positiva y una negativa. La positiva es que los cambios demográficos que vamos a ver no van a ser inmediatos. Todavía tenemos unos años en los cuales la población en edad de trabajar va a seguir subiendo, pero dentro de diez años vamos a empezar a ver una tendencia declinante de las horas trabajadas.
Por lo tanto, no tenemos un problema inmediato sobre el cual operar. La parte mala es que, así como las tendencias demográficas operan lentamente, cualquier política que implementemos va a actuar despacio. El hecho de que operen lentamente no debería ser motivo para no tomar este tema con relativa urgencia.
Otro de los temas es que Uruguay pasó de tener históricamente un saldo migratorio notoriamente negativo, de más o menos 10.000 personas por año, a un saldo migratorio prácticamente nulo. En la última década hemos recibido una cantidad significativa de migrantes, y también sigue siendo cierto que hay un conjunto de uruguayos que año a año deciden abandonar nuestro país. Todavía el saldo migratorio es ligeramente negativo. Uruguay debería proponerse poder implementar algunas políticas de mayor atracción de inmigrantes para lograr tener un saldo migratorio positivo en los próximos años.
Los países más desarrollados tienen una población que ha envejecido antes que la uruguaya, pero lo está haciendo en estados ricos, que tienen la capacidad de absorber los costos del envejecimiento de una mejor manera. En cambio, Uruguay ingresa a una fase de envejecimiento mayor con un nivel de ingreso per cápita moderadamente alto, aunque todavía con niveles de pobreza y desigualdad bastante importantes. Eso es un llamado de atención sobre la necesidad de asignar el gasto público y enfocar las políticas públicas con mucha más decisión en la reducción de la pobreza y de la desigualdad.