Fundamentos distributivos del rediseño y la “personalización” del IVA. Parte III

En la nota anterior se abordaron los fundamentos distributivos del rediseño y la “personalización del IVA”, a la luz de los debates sobre justicia tributaria y considerando el carácter regresivo de este impuesto, ya sea que se considere o no la existencia de la tasa mínima y las exoneraciones.

En ese sentido, desde el punto de vista de la equidad distributiva, corresponde preguntarse qué fundamentos existen y qué resultados se obtienen en Uruguay con la actual forma de “personalización”, considerando la existencia de tasas diferentes, la disminución del IVA correspondiente a pagos con medios electrónicos, los beneficios que tienen aquellos que abonan con tarjetas de crédito algunos servicios vinculados al turismo (gastronómicos, arrendamiento de vehículos sin chofer y servicios de intermediación en el arrendamiento de inmuebles) y la exoneración del impuesto para las compras realizadas con la Tarjeta Uruguay Social.

Exoneraciones y excepciones al régimen general (“pesca de arrastre”)

La existencia de tasas legales o constitucionales de IVA diferentes para determinados bienes y servicios se puede fundamentar a partir de dos argumentos. Por un lado, por considerar la reducción de tasas como una herramienta para reducir la regresividad inherente a este tributo. Por el otro, por la necesidad de contemplar la existencia de efectos externos derivados del consumo de determinados bienes y servicios, que generan un efecto positivo sobre terceras personas.

Como forma de atenuar la regresividad inherente al IVA se suele recurrir a la aplicación de tasas reducidas (exoneración, es decir, 0%, y tasa mínima del 10%) para aquellos bienes y servicios que tienen una alta incidencia en la estructura de gasto de los hogares de menores ingresos o a otros criterios que responden a un supuesto interés general. Este tratamiento tributario diferencial para algunos bienes y servicios genera una pérdida de recaudación, que se conoce como gasto tributario. Esta renuncia fiscal se traduce en un incremento del ingreso disponible de los hogares de menores ingresos, aunque al tratarse de un tratamiento universal, termina favoreciendo también a los sectores de ingresos más altos.

Esta estrategia se puede comparar con la “pesca de arrastre”, “que es catalogada como una de las formas de pesca menos selectivas que existen, ya que captura todo lo que va encontrando durante el proceso de arrastre”. De igual manera que la presencia de capturas accidentales es inherente a la “pesca de arrastre”, la renuncia fiscal que favorece a sectores de altos ingresos es inherente al uso universal de tasas reducidas para determinados bienes y servicios. Estudios realizados sobre la distribución del beneficio generado por la reducción de tasas mostraban que los que se benefician, en mayor medida, son los hogares de mayor ingreso.¹ El procesamiento de los datos de la Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares (2016-2017) confirma el mismo resultado. Del mismo surge que el beneficio generado, tanto por la aplicación de la tasa mínima del IVA, como por las exoneraciones, beneficia en mayor medida a los hogares de mayores ingresos.

En el gráfico 1 se aprecia que del total de los beneficios que genera la tasa mínima, el 7,4% corresponde al 10% de los hogares más pobres (decil 1), mientras que el 14,2% beneficia a los hogares de mayor ingreso (decil 10). En el caso de las exoneraciones, estos porcentajes son, respectivamente, 4,1% y 22,5% (gráfico 2).

La evidencia analizada muestra que, en Uruguay, la estrategia de intentar mitigar los efectos distributivos negativos del IVA a través de la aplicación de exoneraciones y tasas reducidas termina beneficiando a los hogares de mayores ingresos, por lo que la “personalización” implícita en este tipo de estrategias no hace más que exacerbar la regresividad del impuesto.

La concentración del beneficio fiscal en hogares de mayor ingreso va de la mano de la concentración que se observa en la distribución del consumo total. Mientras que al 10% de los hogares de menor ingreso le corresponde el 5,7% del consumo total, al 10% de los de mayor ingreso le corresponde el 17,5%. No obstante, la distribución de la carga del IVA entre los hogares también depende de la elección de bienes y servicios a los que se les aplica tasas reducidas.

Los problemas derivados de aplicar estrategias de “pesca de arrastre” se pueden ver amplificados por la posibilidad de que no se elijan adecuadamente los bienes y servicios a los que se les asigna un tratamiento tributario preferencial.

Un estudio realizado por el Cinve, a partir del procesamiento de los datos de la Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares (1982-1983), afirma que “si las tasas que tributan los distintos bienes y servicios fueran establecidas únicamente con base en consideraciones distributivas, los bienes de primera necesidad se encontrarían exonerados y los bienes de lujo gravados a la tasa básica, quedando la tasa mínima para alguna categoría intermedia entre ambos extremos”.² Empleando la habitual clasificación económica de los bienes en función de su sensibilidad (elasticidad) a los niveles de ingreso de los hogares, el trabajo advertía que “resulta llamativo que la clasificación de 60% de los productos considerados no coincida con la que indica el criterio basado en la distribución”.

Después de realizado este estudio, se procesaron cambios en la definición de los bienes y servicios a los que se les aplica una tasa reducida, además de que pueden haberse modificado las pautas de consumo de los hogares. Esto hace que no pueda afirmarse que la situación actual sea la misma. De hecho, el problema puede haber mejorado o empeorado.

En cualquier caso, la unificación de tasas del IVA resolvería los dos problemas que genera la “pesca de arrastre”. Por un lado, eliminaría el gasto tributario que favorece a los sectores de mayor ingreso y, por el otro, evitaría los problemas asociados a una inadecuada elección de los productos a los que se decide aplicar un tratamiento tributario diferente.

Pagos electrónicos y beneficios a servicios turísticos

La minimización de la brecha tributaria, entendida como la diferencia entre la recaudación potencial y la real, forma parte de los objetivos de toda administración tributaria. Uno de los determinantes de la magnitud de la brecha tributaria es la evasión. Existen diferentes herramientas a emplear de manera de promover el planteo bíblico de que “para el César lo que es del César”.

La Ley de Inclusión Financiera de 2014 habilitó a que las ventas que se cobran en un único pago con tarjetas de débito o instrumentos de dinero electrónico tengan una rebaja permanente de dos puntos porcentuales del IVA, pudiendo el Poder Ejecutivo establecer una rebaja adicional de hasta otros dos puntos porcentuales. Esta opción se hizo efectiva en 2017 y estuvo vigente hasta su eliminación en 2020. El objetivo de la medida fue incentivar el uso de medios electrónicos de pago como forma de reducir la evasión. Téngase en cuenta que la renuncia fiscal generada por la reducción de los dos puntos porcentuales del IVA en 2022 (último dato disponible) fue equivalente a 106 millones de dólares.

A diez años de su implementación, y desde la perspectiva de sus efectos distributivos, debería reevaluarse la conveniencia de mantener esta norma, sobre todo teniendo en cuenta su potencial impacto regresivo, en la medida en que la conjetura más razonable es que el uso de medios electrónicos de pago es más frecuente en los hogares de ingresos medios y altos.

En la misma dirección, con la aprobación de la Ley 17.934, que entró en vigencia en enero de 2006, se estableció la reducción de nueve puntos porcentuales en la tasa del IVA aplicable a operaciones de compra con tarjeta de crédito de servicios vinculados al turismo, entre los que se destacan los gastronómicos, arrendamiento de vehículos sin chofer y servicios de intermediación en el arrendamiento de inmuebles. Entre los fundamentos de la norma se establece que “la medida que se reglamenta representa un incentivo a la formalización de ciertos sectores de la actividad económica donde se verifican altos índices de informalidad”. En 2022, la renuncia fiscal de esta medida alcanzó los 51 millones de dólares.

Es indudable que el beneficio del IVA reducido ha representado un estímulo para los usuarios residentes de servicios turísticos que pagan con tarjetas de crédito, pero, desde el punto de vista de la equidad distributiva, difícilmente pueda desconocerse que esta medida tiende a exacerbar la regresividad del tributo.

Tarjeta Uruguay Social

En 2006, en el marco del Programa Uruguay Social, se estableció que sus beneficiarios recibieran una transferencia monetaria mediante una tarjeta magnética. El objetivo, en este caso, era brindar acceso a productos de la canasta básica a los sectores de mayor vulnerabilidad socioeconómica.

Para los bienes adquiridos con la Tarjeta Uruguay Social, en 2012 se aprobó una norma que preveía un descuento total del IVA, que se efectiviza al momento de la compra (artículo 9 de la Ley 18.910). Esto quiere decir que el usuario no tiene que hacer ninguna gestión de devolución del IVA incorporado en sus compras. Esto es particularmente importante en la medida en que evita que la gestión de la devolución del IVA se transforme en una barrera de acceso para la percepción del beneficio de la exoneración.

A partir de 2022 se produjeron algunos cambios en la implementación de este beneficio. Los beneficiarios de Asignaciones Familiares – Plan de Equidad (AFAM-PE) podrán optar por cobrar su prestación mensual a través de la plataforma Tuapp, accediendo al descuento total del IVA en las compras de bienes y servicios abonadas a través de esta plataforma.³ Adicionalmente, quienes elijan cobrar la prestación de AFAM-PE a través de Tuapp tendrán la opción de recargar hasta 2.000 pesos mensuales, los que también serán pasibles del descuento del IVA. La renuncia fiscal resultante de esta exoneración ascendió a 24 millones de dólares en 2022.

Esta forma de “personalización” del IVA ha sido diseñada para alcanzar objetivos distributivos explícitos. En la base misma de esta medida se encuentra la deliberada intención de abatir la tasa efectiva del IVA sobre el gasto de consumo y sobre el ingreso de los hogares beneficiarios. Esta iniciativa puede tomarse como referencia para avanzar hacia otras modalidades de “personalización” que contribuyan a mitigar los efectos regresivos del principal impuesto que existe en Uruguay.

La del estribo

En un mundo en que las transformaciones son la regla y no la excepción, lo permanente en los sistemas tributarios modernos debe ser el cambio y la necesidad continua de adecuación.

En nuestro país el IVA es responsable de la mitad de la recaudación total de DGI. Siendo el principal impuesto desde la perspectiva recaudatoria, el análisis riguroso de sus efectos se convierte en una pieza clave de la evaluación de nuestro sistema tributario, sin perder de vista, por cierto, que este tributo forma parte de una estructura impositiva que lo condiciona y a la que condiciona.

El cambio tecnológico configura una amenaza que potencia las termitas fiscales, pero también representa una oportunidad. Diseños impositivos que se consideraban inviables hace tan sólo pocos años, hoy, como consecuencia de los avances en las tecnologías de la información, pasaron a ser posibles a partir de soluciones simples. No hace tanto, cuando se diseñó el actual IRPF, fue necesario superar lo que algunos consideraban que hacía inviable su implementación: la necesaria acumulación de la información relativa a todas las rentas derivadas del trabajo o del capital de cada contribuyente. Hoy todos saben lo que sucedió.

Para quienes entienden necesario que la política fiscal, en particular el sistema impositivo, mejore la desigual distribución del ingreso que determina el mercado, se hace necesario modificar el actual diseño del IVA.

Como ya se mencionó, un IVA con tasa única resultaría regresivo, ya que grava con la misma intensidad un porcentaje del ingreso que disminuye cuando este aumenta. Como muestra de que a veces el camino al infierno está empedrado de buenas intenciones, se puede mencionar que es habitual que los países determinen exoneraciones o tasas reducidas de IVA para algunos bienes y servicios de primera necesidad. La evidencia internacional muestra que quienes se apropian mayoritariamente de este beneficio son los contribuyentes de mayor ingreso.

La TUS o Tuapp constituye una aplicación parcial de “IVA personalizado” que tiene la virtud de beneficiar a quien se busca beneficiar, sin generar derrames costosos de recursos (no buscados) de gasto tributario. No obstante, la valoración positiva que desde el punto de vista distributivo puede hacerse de la renuncia fiscal que genera la TUS contrasta con las pérdidas de recaudación vinculadas al pago con tarjeta de débito y crédito, que se encuentra estipulada en la normativa vigente y que acaba de extenderse por un año más.

No se le escapa a nadie que el objetivo de establecer estas renuncias fiscales no obedeció a un objetivo distributivo, sino que estuvo motivado por razones de eficiencia recaudatoria que obviamente merecen ser tenidas en cuenta. Lo que corresponde, en todo caso, es interrogarse acerca de la pertinencia de que este mecanismo siga vigente, incluso, considerando motivaciones recaudatorias.

El contenido de estas notas deja en evidencia la necesidad de realizar ajustes en el IVA y, además, deja entrever algunas de las direcciones sobre las que se debería avanzar. En particular, si se pretende reducir la carga tributaria que pesa sobre los bolsillos de los hogares de menores ingresos.

Vale la pena considerar que a veces parece que el peligro está en dar un paso, cuando el verdadero peligro es no darlo.

Parte I: ¿Por qué es necesario rediseñar el IVA? y Parte: II: Fundamentos distributivos del rediseño y la “personalización” del IVA.