En debate la construcción de una estrategia nacional de desarrollo

El estancamiento de la economía y la necesidad de dar un salto en el desarrollo productivo que provoque una mejor redistribución de la riqueza y conduzca a un bienestar más equitativo preocupan al equipo parlamentario de la lista 1001, que organizó un encuentro para analizar el tema con legisladores, sindicalistas, ministros y referentes de la academia.

En la oportunidad se analizaron los desafíos estructurales de la economía uruguaya y se debatieron estrategias para disminuir su dependencia de factores externos.

La discusión giró en torno a la necesidad de diversificar la matriz productiva, fomentar la innovación y fortalecer el rol del Estado en el desarrollo de sectores estratégicos. Asimismo, se subrayó la importancia de definir políticas de largo plazo que trasciendan los ciclos electorales y garanticen un crecimiento sostenido y equitativo.

La jornada reunió el jueves pasado a expertos como Luis Bértola, doctor en Historia Económica, y Eugenia Villar, subsecretaria de Industria, Energía y Minería. También participaron dirigentes del Frente Amplio (FA) con responsabilidades en distintos niveles del gobierno, académicos y representantes del movimiento sindical.

Durante el encuentro se profundizó en la “estrategia nacional de desarrollo”, una propuesta que forma parte del programa del FA y busca establecer un modelo económico más robusto y menos vulnerable a las fluctuaciones del mercado global.

El debate evidenció un consenso en torno a la importancia de una planificación estratégica que permita superar el actual esquema de Uruguay basado en la exportación de materias primas. En este sentido, se destacó el papel fundamental del Estado para impulsar sectores de mayor valor agregado, fortalecer el entramado productivo nacional y generar mecanismos de estabilidad económica y social, remarcaron, en diálogo con la diaria, Bértola y el diputado por la lista 1001 Bruno Giometti.

“En este tema, Uruguay se está jugando su futuro. Nuestra historia económica ha estado marcada por ciclos volátiles, con períodos de crecimiento rápido seguidos de largos períodos de baja dinámica económica. Tras el ciclo de crecimiento de 2005-2014, con tasas del 6%, llevamos una década con un desempeño muy bajo. Estamos prácticamente en una situación de estancamiento”, señaló Bértola, quien también es profesor grado 5 de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.

Para superar esta dinámica, centrada en una estructura productiva dependiente de los bienes primarios, Bértola destacó la necesidad de diversificar la producción y profundizar la matriz productiva. “Es crucial apostar por una estructura productiva de alta densidad. Esto contribuiría a un crecimiento sostenido, con un equilibrio social y ambiental, y reduciría la volatilidad económica que, a menudo, se traduce en cambios abruptos de orientación política”, afirmó.

Por su parte, Giometti subrayó que, aunque durante los gobiernos del FA se realizaron transformaciones en la estructura económica, Uruguay sigue exportando principalmente commodities, lo que lo hace dependiente del mercado exterior. “Esta dependencia de los precios internacionales debilita la economía. Es necesario dar un salto en el desarrollo productivo, produciendo bienes con mayor valor agregado, que no dependan únicamente de los ciclos internacionales”, agregó el economista.

Giometti destacó que el desafío no es sólo aumentar el crecimiento económico, sino garantizar una mejor redistribución de la riqueza que conduzca a un bienestar más equitativo. “Es importante pensar en la calidad del crecimiento, no sólo en términos cuantitativos. La intervención del Estado, la definición de una estrategia de desarrollo, las políticas sectoriales y el rol de las empresas públicas son clave para lograr un crecimiento más sostenido en el tiempo”, reflexionó.

La mirada desde el gobierno

Durante el encuentro, Villar enfatizó la necesidad de un proyecto que trascienda el período de cinco años y apueste a políticas de Estado que vayan más allá de los ciclos electorales. Para lograrlo, subrayó la importancia del diálogo y la negociación entre todos los actores involucrados.

“El mensaje clave es la necesidad de contar con la participación del Estado, el sector privado, los empleadores, los trabajadores y la academia para generar consensos”, afirmó la subsecretaria.

Villar destacó la estabilidad institucional de Uruguay y aseguró que el país es “sólido”, con una unidad sindical fuerte e interlocutores empresariales claros, lo que facilita la construcción de acuerdos.

“Esa es una de nuestras fortalezas institucionales, que nos permite discutir hacia dónde queremos ir. No llegamos al gobierno con ánimos de refundación, sino con la intención de aportar nuestra visión a través de políticas públicas que realmente transformen la vida de la gente”, sostuvo.

Asimismo, resaltó el papel de la industria en el desarrollo del país, señalando que es uno de los sectores donde más se incorporan el progreso tecnológico y la innovación. En este sentido, subrayó la importancia de industrias con alto valor agregado, como las tecnologías de la información y comunicación (TIC) y la agroindustria.

Villar también hizo hincapié en la necesidad de reducir la desigualdad territorial entre Montevideo y el interior del país, planteando que las pequeñas y medianas empresas deben ocupar un rol central en la política industrial.

Finalmente, remarcó el objetivo de fortalecer el papel del Estado, y aseguró que su rol debe ser “preponderante” en el desarrollo económico y social del país.

El rol del Estado

Giometti y Bértola coincidieron justamente en que, durante el encuentro, se destacó la importancia del rol del Estado en la definición de la estrategia de desarrollo.

“Se reivindicó el papel de las empresas estatales en las transformaciones ocurridas durante los gobiernos del FA y la necesidad de fortalecer este rol en el cuarto gobierno, especialmente en sectores clave para la economía. También se resaltó la importancia de la planificación estratégica. Para nosotros, que este tema se ponga sobre la mesa es un avance significativo, ya que se reconoce que el mercado no soluciona los problemas de distribución del ingreso ni los problemas ambientales; de hecho, en muchos casos los agrava y profundiza”, reflexionó Giometti.

En este sentido, destacó la necesidad de que el Estado asuma la responsabilidad de una planificación de desarrollo productivo a corto, mediano y largo plazo.

En la misma sintonía, Bértola coincidió en que la crisis ambiental ha demostrado que “los mercados no resuelven los problemas”. “Es evidente que los mercados han generado una inercia destructiva, y hoy está claro que se requieren políticas públicas con un direccionamiento específico, que establezcan qué actividades deben prosperar y cuáles deben ser limitadas. Esta visión es válida para el desarrollo en general”, subrayó.

Bértola también argumentó que si países como Uruguay dependen únicamente de las fuerzas del mercado será “muy difícil” avanzar hacia la diversificación de su estructura productiva, un proceso crucial para el desarrollo económico a largo plazo.

Por tanto, las políticas de desarrollo productivo están “muy vigentes” y existe una “larga tradición” en América Latina de pensar en esta necesidad de esas políticas, remarcó. “La idea de la política industrial está de vuelta arriba de la mesa, aunque lamentablemente esté hoy en día más orientada a la industria militar”, añadió.

Situación mundial

Por otro lado, Bértola se refirió a la situación actual, señaló que en el mundo se están impulsando políticas que no son “tan eficaces” y destacó que existe una “ola proteccionista” que resulta “muy destructiva”. En este contexto, subrayó la necesidad de “reivindicar una política productiva” como parte fundamental de la estrategia económica.

El experto advirtió que el futuro cercano presenta una “coyuntura muy especial”, ya que no se prevé un “superboom de commodities” que impulse el crecimiento de Uruguay.

“El mundo está cada vez más proteccionista, el comercio global está ralentizado, además de las cuestiones militares y bélicas. Creo que esto representa una gran oportunidad para centrarnos en la integración regional. Todos los países están operando dentro de grandes bloques, y esta es una oportunidad para llevar adelante la transformación productiva. Por supuesto, somos conscientes de los problemas que enfrenta nuestra región, pero debemos aprovechar esta coyuntura”, reflexionó Bértola.

Sectores productivos

Por otro lado, Giometti destacó que Uruguay posee una agroindustria con un “potencial de desarrollo significativo” y subrayó la necesidad de dinamizar las cadenas productivas para generar productos de mayor valor agregado.

“En el encuentro se mencionó el caso de la madera como ejemplo. Uruguay produce y exporta abundantemente pasta de celulosa, pero para potenciar este sector es fundamental diversificar el complejo forestal maderero, lo que incluye la producción de otros productos derivados de la madera”, explicó.

Respecto a la industria manufacturera en general, consideró que se trata de un sector con un “gran potencial” para impulsar el dinamismo económico y la innovación. Además, señaló que uno de los principales desafíos es que las pequeñas y medianas empresas avancen en la creación de valor agregado e incorporen innovación tecnológica.

“Las pequeñas y medianas empresas juegan un papel clave porque constituyen la mayoría de la estructura productiva del país. La aspiración debería ser que estas empresas puedan desarrollarse no sólo en términos de tamaño y productividad, sino también en densidad, con una mayor interrelación entre ellas y sus actividades. Esto daría lugar a un tejido productivo más sólido, algo característico de los países más desarrollados”, añadió.

En el encuentro también se planteó la necesidad de revisar y mejorar la política de promoción de inversiones. “Es crucial realizar una evaluación más rigurosa de los resultados de las exoneraciones fiscales que otorga el Estado para determinar si realmente generan encadenamientos productivos, trabajo de calidad y un desarrollo sostenido en el tiempo”, concluyó.

Políticas sectoriales

Por su parte, Bértola destacó la importancia de las políticas sectoriales y señaló que Uruguay ha tenido experiencias “muy exitosas” en este tipo de medidas, mencionando la industria forestal y celulósica como ejemplos clave.

“Nuestra exitosa y ampliamente mencionada transición energética fue el resultado de una política sectorial muy exitosa, que no habría sido posible sin el rol crucial de las empresas públicas y del Estado en general, especialmente de UTE. Otros ejemplos incluyen el Plan Ceibal, que, a pesar de la creencia de que el software no tuvo una política específica, se apoyó en una fuerte apuesta por la formación de recursos humanos y exenciones tributarias desde el inicio”, explicó.

Sin embargo, Bértola advirtió que las políticas sectoriales por sí solas no son suficientes, y que es necesario adoptar una visión sistémica. “La aspiración debería ser construir una estructura productiva de alta velocidad. Esto significa contar con un entramado productivo profundo, en el que los productos finales sean el resultado de una amplia interacción entre distintas unidades productivas y sectores de actividad. No basta con que cada ministerio o empresa pública tenga su propio plan; es crucial una fuerte articulación para formar una lógica global”, agregó.

En este sentido, enfatizó la necesidad de construir y fortalecer un espacio de coordinación y articulación estatal. “Esto no implica una estructura vertical en que alguien de arriba diga a todos qué hacer, sino que debe haber un componente fuerte de coordinación transversal del tejido productivo. El rol de la OPP es fundamental en este proceso. Para eso fue creada la OPP, y es necesario reivindicar su función articuladora”, concluyó.

Ciencia y tecnología

En cuanto al papel de la ciencia y la tecnología, ambos destacaron su rol en una estrategia de desarrollo productivo. “En el pasado, incluso durante los gobiernos del FA, se construyeron por un lado herramientas orientadas a la competitividad y la innovación, y por otro, se crearon estructuras para fomentar la ciencia y la tecnología. Sin embargo, esos subsistemas estaban muy aislados y poco interrelacionados. Es fundamental entender que cualquier política sectorial, transversal o cualquier objetivo de desarrollo que se plantee debe integrar de manera fuerte la perspectiva científica, tecnológica e innovadora”, afirmó Bértola.

El experto destacó la necesidad de una institucionalidad de alto nivel para gestionar las políticas científicas y tecnológicas. “Eso no implica necesariamente tener una estructura vertical o sectorial enorme en ciencia y tecnología, sino que lo esencial es contar con vías importantes de articulación”, explicó.

En este sentido, Bértola subrayó la importancia de evitar la visión de que basta con invertir en ciencia y tecnología para generar un impacto. “Es erróneo pensar que al destinar el 1% del PIB a ciencia y tecnología automáticamente habrá un derrame hacia el tejido productivo, integrando ciencia y tecnología en los procesos de innovación. No hay evidencia que respalde esta suposición”, señaló.

Consideró que no es suficiente destinar recursos si el sistema científico-tecnológico no está debidamente articulado. “Existe también el riesgo de pensar que lo único importante es la innovación, favoreciendo que los científicos se integren a las empresas. El tema es mucho más complejo. Hay una amplia experiencia internacional sobre el complejo entramado entre ciencia, tecnología, innovación y desarrollo productivo”, agregó.

Bértola enfatizó la necesidad de una coordinación “de muy alto nivel” entre la política de ciencia y tecnología, pero advirtió que se debe reconocer que el sistema científico-tecnológico tiene reglas propias que no pueden estar subordinadas únicamente a la dinámica del desarrollo productivo. “La ciencia tiene sus propias reglas y autonomías, pero debemos construir un sistema que sea capaz de equilibrar ambas cualidades”, añadió.

Asimismo, Giometti reflexionó sobre el déficit en la inversión estatal en este ámbito. “Se sostiene que un país debería invertir al menos el 1% de su PIB en ciencia, tecnología e innovación. Uruguay está cerca del 0,6%. Esto representa una deuda que debe atenderse para dar un salto en el desarrollo, aunque sólo con aumentar la inversión no será suficiente”, observó.

Finalmente, Giometti consideró que es esencial crear mecanismos que incentiven la innovación en el sector privado.

El desafío: los ciclos electorales

Por último, Bértola destacó que uno de los principales problemas al discutir el desarrollo productivo es que estas políticas no pueden evaluarse a corto plazo, lo que obliga a los gobiernos a pensar más allá de los ciclos electorales. “Hoy, con toda razón, uno puede escuchar a ministros que dicen ‘sí, tenemos que tener políticas para empezar a impulsar hoy y no nos podemos poner a construir entelequias para el futuro y no tener acción inmediata’. Reconozcamos que eso en parte ha pasado. En el último gobierno del FA se hizo un esfuerzo muy valioso de un estudio prospectivo y de elaborar lineamientos estratégicos de desarrollo, pero ese documento se terminó de elaborar el último año de gobierno y no pudo servir de base para la acción. Eso realmente es algo que hay que evitar”, afirmó.

El experto subrayó que el verdadero desafío es que el gobierno avance tanto en el corto como en el largo plazo. “Este desafío no es sólo intelectual, es de economía política”, apuntó.

Bértola también señaló que lo “más complejo” de las estrategias de desarrollo es que la persistencia de las políticas está condicionada por los cambios de gobierno, tanto de partido como intrapartidarios.

“Dentro de los gobiernos del propio FA hubo mucha volatilidad. No hubo una línea perseverante, y los diferentes gobiernos montaron y desmontaron distintas políticas y proyectos”, finalizó.