El pecado original y la necesidad de la regla fiscal en Uruguay

Ante el anuncio de que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) revisará la regla fiscal con el objetivo de introducir mejoras, vale la pena recordar por qué es un mecanismo necesario para lograr una estabilidad de precios que proteja a los trabajadores, especialmente aquellos que no cuentan con salarios indexados a la inflación. Además, contribuye a garantizar la continuidad a lo largo del tiempo de aquellas políticas que son necesarias para mejorar la calidad de la población.

En Uruguay, como en la gran mayoría de los países, el resultado fiscal suele ser negativo. Esto se puede explicar por al menos dos razones. Por un lado, por el gasto que despliega el Estado con el objetivo de promover y sostener mejoras en las condiciones de vida de las personas, ya sea en salud, educación, vivienda u otras dimensiones. Por otro lado, la política fiscal también actúa para minimizar o evitar los efectos asociados a circunstancias adversas, como puede ser una pandemia, una sequía o la crisis de un país vecino. Por estas razones, es deseable encontrar formas de financiar ese déficit, para evitar la inacción ante una coyuntura adversa o tener que recortar el gasto. En ese sentido, existen dos opciones para hacerlo: el señoreaje y el endeudamiento.

El señoreaje era originalmente el “derecho económico que se reservaba el príncipe o soberano por la fabricación de moneda” en la Edad Media. En el presente, se trata de los ingresos que obtiene el Estado por prender la “maquinita” de hacer billetes. El problema de financiar el déficit con emisión, en palabras de Milton Friedman, es que “la inflación es siempre y en todo lugar un fenómeno monetario”.¹ Si bien no toda emisión causa inflación, el exceso de oferta monetaria puede provocar un incremento generalizado de los precios, “cobrando” así un impuesto a la población.

Nuestro pasado es ilustrativo: el financiamiento monetario del déficit fiscal durante la dictadura militar (1973-1984) y los primeros años del retorno de la democracia derivó en tasas de inflación históricamente elevadas. En efecto, si bien la emisión permitió financiar el déficit, terminó afectando negativamente a las familias al reducir su poder de compra, restringiendo además la capacidad de lograr mejoras en las condiciones de vida de la población por el lado del gasto público.

Es en parte como consecuencia de lo anterior que en 1995 se modificó la carta orgánica del Banco Central a través de la Ley 16.696,² introduciendo un tope al financiamiento monetario del déficit de hasta el 10% del presupuesto nacional. Con esto, Uruguay ya no pudo recurrir a este mecanismo de financiación para cubrir la brecha entre ingresos y egresos públicos, lo que contribuiría a consolidar años después niveles de inflación de un dígito.

Los desafíos del endeudamiento

En vista de las consecuencias inflacionarias del señoreaje, el endeudamiento emerge como una opción razonable, siendo justamente la que utiliza el Estado actualmente. No obstante, tampoco es un mecanismo exento de riesgos. En ese sentido, la capacidad de endeudarse tiene que ser sostenible, evitando que la trayectoria de la deuda con relación al PIB se incremente en el tiempo. En la medida en que esto no suceda y surjan dudas sobre la capacidad de pago, los países pueden terminar perdiendo el acceso al financiamiento o enfrentar condiciones mucho más restrictivas. Ante esta situación, deberán optar entre imprimir más dinero o realizar un ajuste de las cuentas públicas, con una reducción del gasto que afectará áreas sensibles. Obviamente, ninguna de estas opciones es compatible con una mejora de la calidad de vida para la población.

Además de procurar su sostenibilidad, los países deben buscar minimizar los riesgos asociados al perfil de ese endeudamiento. Mientras tomar un crédito hoy a tasa variable puede resultar menos costoso que uno a tasa fija, de aumentar la tasa de interés de referencia la trayectoria de la deuda podría volverse insostenible. Otro riesgo a mitigar es el cambiario: cuando el peso de la deuda en moneda extranjera es elevado, el país es vulnerable a los vaivenes del tipo de cambio; si este se duplica, la deuda aumenta en la misma proporción.

El pecado original

Si bien recurrir al endeudamiento para financiar el déficit no genera saltos en la tasa de inflación, agrega los problemas mencionados. En el caso de Uruguay, estos problemas se exacerbaron por los niveles de inflación, que implicaron una pérdida de confianza en nuestra moneda que nos impidió utilizarla para pedir prestado en el extranjero y emitir deuda interna dentro del país, una situación que se conoce como el “pecado original”.³ Esto nos impidió emitir deuda en pesos, obligándonos a endeudarnos en dólares. Como fue descrito, lo anterior generó una fuente de vulnerabilidad relevante, como quedó de relieve luego de los saltos cambiarios que tuvieron lugar en 1982 y 2002.

Lecciones aprendidas

Superada esta última crisis, se internalizó la importancia de reducir los riesgos asociados al nivel y al perfil del endeudamiento público. En concreto, el porcentaje de la deuda en moneda extranjera cayó del 90% al 44% entre 1999 y 2024. De esta manera, al día de hoy la deuda en moneda nacional (nominal e indexada) representa el 56% del total. Lo mismo se puede decir con respecto al riesgo asociado a la tasa de interés: mientras que en los 2000 pagábamos prácticamente en proporciones iguales créditos a tasa fija y variables, en la actualidad el 86% de nuestra deuda es a tasa fija.

¿Por qué Uruguay necesita una regla fiscal?

Todo lo anterior permitió recuperar el grado inversor en 2012 y consolidó el entendimiento sobre la importancia de la gestión de la deuda, permitiendo mantener un lineamiento común más allá de los sucesivos cambios de gobierno. Esto se reforzó años atrás con la introducción de una nueva regla fiscal, orientada a evitar la discrecionalidad en el manejo de las cuentas públicas y reducir aún más las vulnerabilidades fiscales del pasado, y también con la intención de mantener el mecanismo y perfeccionarlo por parte del nuevo equipo económico.

Según señaló el ministro de Economía, Gabriel Oddone, “la regla fiscal va a ser mejorada. Es una herramienta que constituyó una mejora respecto a la regla fiscal que preexistía, pero nosotros entendemos que tiene enormes oportunidades de ser mejorada”, dado que “no fue suficiente para contener algunas de las patologías que en el manejo presupuestal de Uruguay existen”. Como ha destacado en múltiples oportunidades, antes y después de asumir el ministerio, “la estabilidad fiscal es el ancla de la estabilidad macroeconómica de Uruguay”. Y por ello “es una prioridad para la política económica del gobierno poder transmitir a los mercados y a los agentes económicos que la situación fiscal es sostenible a mediano plazo”.

En la medida en que como país no nos sea posible generar recursos genuinos con los que afrontar el pago de intereses, y año a año nos veamos ante la necesidad de emitir más deuda, la sostenibilidad del endeudamiento podría quedar en entredicho, erosionando las condiciones favorables con las que hoy accedemos al crédito. Esto es clave a la luz del contexto internacional, atravesado por niveles inusitadamente altos de incertidumbre y volatilidad y por las necesidades de destinar más recursos para enfrentar los desafíos en materia de pobreza (especialmente infantil), educación, salud, seguridad social, infraestructura y otras áreas clave.

En suma, las lecciones del pasado y los desafíos del presente ponen de relieve la importancia de avanzar en esta dirección, manteniendo y perfeccionando la regla fiscal vigente que comenzó a regir cinco años atrás. Ante un mundo convulso como el actual, mantener y mejorar nuestras condiciones de acceso a financiamiento es fundamental para alcanzar mejoras sostenidas en el bienestar de nuestra población.