Gráfico de la semana: los impuestos “menores” en Uruguay y los desafíos del sistema tributario

Los impuestos que reciben menor atención en la discusión pública

Entre 2019 y 2024 el 87,8% de la recaudación de la Dirección General Impositiva (DGI) se concentró en cuatro impuestos: el impuesto al valor agregado (IVA), el impuesto a las rentas de las personas físicas (IRPF), el impuesto a la renta de las actividades económicas (IRAE) y el impuesto específico interno (Imesi).

El resto de la recaudación provino de 11 impuestos que, si bien muchas veces quedan al margen de las discusiones tributarias, no dejan de aportar en conjunto una parte relevante de los ingresos totales del sector público.

¿Cuáles son esos impuestos?

El principal impuesto dentro de este conjunto es el impuesto al patrimonio de las personas jurídicas, responsable del 4,4% de la recaudación total de la DGI durante el período analizado. Le sigue el impuesto de asistencia a la seguridad social (IASS) que pagan los jubilados y pensionistas (2,9%), y cierra el podio el impuesto a las rentas de los no residentes (IRNR), que aportó cerca del 1,8% de la recaudación total.

Otros tributos relevantes dentro de esta categoría son el impuesto de educación primaria, que pagan los propietarios de inmuebles en todo el país, y el impuesto a la enajenación de bienes agropecuarios (Imeba). En ambos casos, la participación en términos de la recaudación total ascendió al 0,8% durante el período bajo análisis.

Ya con una recaudación más baja, seis tributos más completan nuestro sistema impositivo: el impuesto a las transmisiones patrimoniales (ITP), que aportó el 0,5% de los ingresos totales a las arcas públicas, el impuesto a los ingresos de las compañías de seguros (0,3%), el impuesto para el Fondo de Inspección Sanitaria (FIS), el impuesto al patrimonio de las personas físicas, el impuesto al patrimonio de las explotaciones agropecuarias y el impuesto de control de sociedades anónimas.

¿Cómo ha cambiado este listado de tributos?

La reforma tributaria de 2007 se propuso simplificar el sistema tributario de nuestro país, un proceso que implicó la eliminación de unos 14 impuestos y que creó gravámenes como el IRPF y el IRAE.

Entre los impuestos derogados por aquella ley se encontraban el impuesto de control del sistema financiero, el impuesto a los activos de las empresas bancarias, el impuesto específico a los servicios de salud, el impuesto a las pequeñas empresas, el impuesto a las comisiones, el impuesto a los organizadores de sorteos y el impuesto a las cesiones de derechos sobre deportistas, entre otros. Ese mismo año, por decreto del Poder Ejecutivo,¹ también se derogó el impuesto a la compra de moneda extranjera.

¿Qué nos dice la estructura de estos impuestos?

A pesar de que más de la mitad de la recaudación se obtiene a través de impuestos al consumo (IVA e Imesi), que gravan un mayor porcentaje de los ingresos de las personas de menores recursos, la estructura tributaria uruguaya, en su conjunto, es apenas progresiva, en el sentido de que los impuestos terminan gravando apenas más intensamente a los hogares de mayores ingresos que a los de ingresos más bajos. Esto es producto de la contribución asociada al IRPF y en menor medida al IASS (impuestos directos),² que contrarrestan el efecto regresivo de los impuestos al consumo (indirectos)³ sobre los que se recuesta la mayor parte de la recaudación.

A este respecto, y como señala el especialista tributario Gustavo Viñales, la reforma tributaria de 2007 “logró el sistema tributario más equitativo, equilibrado y progresivo de su historia económica”.⁴ En ese sentido, el sistema es más equitativo “porque lo es en términos de equidad horizontal y de equidad vertical”; es más equilibrado porque “la participación de impuestos directos, impuestos indirectos y contribuciones de seguridad social representa un peso relativo similar de las tres categorías sobre el total de los ingresos tributarios”; y es más progresivo porque “el conjunto de impuestos indirectos más regresivos (IVA e Imesi) disminuyeron su participación en el total de ingresos impositivos y aumentó la participación de los impuestos directos más progresivos (rentas personales, rentas empresariales y contribuciones de seguridad social), cambiando radicalmente la estructura tributaria en un período extraordinariamente breve”.

Volviendo al caso de los impuestos “menores”, la mitad de los recursos obtenidos por este grupo de tributos proviene de gravámenes al patrimonio, mientras que otro 40% grava las rentas. De esta manera, se los puede considerar también progresivos, dado que las personas de menores ingresos suelen contar con menores ingresos provenientes de rentas no laborales y menores, o nulos, patrimonios.

Los desafíos del sistema tributario en su conjunto

Naturalmente, los impuestos suelen ser una molestia para quienes los pagan, lo que hace que estas discusiones discurran más sobre la órbita política que sobre la técnica, y que los debates carezcan muchas veces de fundamentos sólidos desde la perspectiva de la técnica tributaria. Como señala Viñales, la disconformidad creciente en materia de impuestos de la opinión pública en algunos países es visible, y Uruguay no escapa a esa lógica. En particular, “es claro que en Uruguay el debate en materia de impuestos no existe, porque, en esencia, casi todos los dirigentes políticos creen que hablar de impuestos tiene riesgos y mala prensa”.⁵

Esta disconformidad deriva “de los aumentos sostenidos de la imposición al factor trabajo y de los cambios en las condiciones de acceso a los beneficios de la seguridad social, al tiempo que comienzan a cuestionarse seriamente los beneficios tributarios y mecanismos promocionales que reciben las grandes empresas, en particular las multinacionales, a los que no siempre acceden las pequeñas empresas locales”. En efecto, el descontento con los sistemas tributarios radica en el hecho de que, “en términos relativos (a veces también en términos absolutos), gravan en mayor medida al factor trabajo que al factor capital, a las pequeñas empresas más que a algunas grandes multinacionales, a los bienes físicos más que a los intangibles, al consumo más que a las rentas y el patrimonio, y, en esencia, a los sectores medios más que a los ricos”.

En este marco, y a pesar de que la decisión de eliminar un tributo pueda resultar muy atractiva y generar rédito político de forma automática, es un aspecto que debe ser cuidadosamente analizado, en particular en el contexto actual atravesado por cambios en la fiscalidad global. En definitiva, los impuestos constituyen un instrumento fundamental de la política económica, en la medida en que dotan de recursos al sector público para llevar adelante sus políticas y atender las demandas de la ciudadanía, actuando sobre la distribución del ingreso que surge del mercado. En ese sentido, si el objetivo es construir un sistema más justo, los impuestos representan la clave para corregir las inequidades que surgen del mercado, nivelando las oportunidades para todas las personas mediante el gasto público social.

Además, los impuestos también afectan el comportamiento de los agentes, des/incentivando acciones y/o sectores de actividad (por ejemplo, los impuestos a los cigarrillos o las exoneraciones a ciertos productos). Por tanto, la suspensión o modificación de un tributo tiene alcances que van más allá de la propia recaudación, y obviamente genera ganadores y perdedores.

Por lo tanto, como enfatiza Viñales, la discusión sobre la estructura del sistema tributario uruguayo, y las eventuales adecuaciones, “debe realizarse atendiendo de forma equilibrada consideraciones de suficiencia, eficiencia, equidad y simplicidad administrativa, procurando un proceso de desarrollo económico ambientalmente sostenible y socialmente inclusivo que propicie una mayor formalización de la actividad económica, reduzca los niveles de evasión y asegure una distribución equitativa de la carga tributaria que dé legitimidad al sistema tributario en el marco de una sociedad democrática”.⁶ Además, a todo esto “debe agregarse la necesaria articulación de la política tributaria con la inversión, en particular, en ciencia, tecnología e innovación, que permita un crecimiento sostenible”.

Esto requiere, entre otras cosas, superar las discusiones exentas de argumentos fundados, que muchas veces no son racionales, generando “más y mejor evidencia científica, mejoras en el acceso a información y datos de las administraciones tributarias (DGI y BPS), para que en el ámbito académico puedan generarse los estudios necesarios para todo el sistema político y la ciudadanía en general”.

Joaquín Pascal, centro de estudios Etcétera.