La “consolidación fiscal” vendrá por el lado de los ingresos

El ministro de Economía, Gabriel Oddone, compareció el viernes ante la Comisión de Presupuestos integrada con Hacienda de la Cámara de Diputados para presentar el proyecto de ley correspondiente al presupuesto quinquenal 2025-2029.

Entre los principales focos de la exposición, el titular de la cartera detalló cuál será la trayectoria estimada de los ingresos y egresos públicos, dado que el equipo económico proyecta una mejora del resultado fiscal de 1,5 puntos del PIB hacia el final del período (se concentra entre 2027 y 2029).

Concretamente, la programación fiscal que da sustento al proyecto asume que el déficit global correspondiente al gobierno central y al Banco de Previsión Social (GC-BPS) pasaría del 4,1% del PIB al 2,6% entre 2025 y 2029. La cadencia de esta corrección ha sido, junto con el crecimiento estimado para el quinquenio (2,4% anual), uno de los puntos más cuestionados en lo que refiere a los supuestos macroeconómicos.

En ese sentido, una de las regularidades de nuestra historia económica tiene que ver con el deterioro que exhiben las cuentas públicas durante el último tramo de cada administración, producto del peso que tiene el calendario electoral sobre la gestión de la política fiscal.

Como quedó en evidencia, la adopción de una regla fiscal no fue suficiente para evitar que este fenómeno operara durante el año pasado, lo que dejó como resultado una situación que, en palabras del ministro, “requiere una consolidación, una convergencia fiscal” que debe implementarse en los próximos cinco años, haciendo uso de “los ingresos que el Estado tiene a su disposición”.

En efecto, esta “consolidación” se recostará sobre la evolución de los ingresos públicos, dado que los egresos permanecerían relativamente estables en torno al 31,6% del PIB.¹ De esta manera, se asume que el incremento de los ingresos durante el período será del 1,5% del PIB, pasando de representar el 27,4% del PIB al 28,9%, y que provendrá de tres fuentes.

1) Mejora de la eficiencia recaudatoria (0,75% del PIB)

De este total, la mitad derivaría de las mejoras de eficiencia en la órbita de la Dirección General Impositiva (DGI). Como indica la exposición de motivos, la eficiencia recaudatoria atribuible al desempeño de la DGI se define como la parte de la recaudación que no puede ser explicada por el crecimiento económico ni por cambios en las normas tributarias, y se ha ubicado entre el 0,1% del PIB y el 0,15% anual durante los últimos 20 años. Según indicó Oddone en su presentación, la eficiencia mejoraría gradualmente cada año hasta acumular el 0,75% del PIB en 2029.

Para lograrlo, la DGI enfrenta “desafíos estratégicos” que implican superar los problemas derivados de la falta de integración de los dos modelos que utiliza, el de control y el de facilitación del cumplimiento tributario, que generan procedimientos fragmentados y descoordinados que reducen la efectividad y la eficiencia. Avanzar en este sentido permitirá “aumentar la recaudación, “fortalecer la confianza ciudadana en la gestión tributaria” y “optimizar el uso de los recursos públicos”.

La otra mitad del incremento proyectado para los ingresos provendrá de los cambios que localizan pagos de impuestos en nuestro país (0,6% del PIB) y de los ajustes técnicos que se introducirán a efectos de dotar al sistema tributario de una mayor equidad horizontal (0,15% del PIB).

2) Cambios que localizan pagos de impuestos en Uruguay (0,6% del PIB)

Estas modificaciones parten del reconocimiento de que la fiscalidad internacional está cambiando (como refleja la irrupción del impuesto mínimo global, que “neutraliza” los beneficios que el país otorga para captar inversión) y que hay rentas exoneradas por nuestro sistema tributario que son gravadas en otra jurisdicción.

A este respecto, y dado que el “sacrificio tributario que nuestro país realiza se convierte –en términos económicos– en transferencias directas desde nuestra tesorería a la tesorería del país donde reside la matriz última del grupo multinacional que se trate”, se propone crear el llamado “impuesto mínimo complementario doméstico”, que supone un cambio en la localización del lugar de pago del tributo.

En la misma dirección apunta la eliminación de la exoneración que actualmente aplica a ciertas distribuciones de dividendos y utilidades que las empresas uruguayas realizan a sus accionistas o socios no residentes. Este cambio, al igual que el anterior, no tiene asociado un costo adicional para el contribuyente, “dado que el monto que deberá abonar en Uruguay lo dejará de pagar en la jurisdicción donde el accionista o socio es residente”.

3) Ajustes técnicos para otorgar equidad horizontal (0,15% del PIB)

La tercera fuente detrás del incremento previsto de los ingresos públicos para el próximo quinquenio está relacionada con dos “ajustes correctivos” que se introducirían a nuestro sistema tributario.

El primero implica gravar con el impuesto a las rentas de las personas físicas (IRPF) los incrementos patrimoniales derivados de activos ubicados en el exterior que generan rendimientos de capital mobiliario, así como también los rendimientos de capital inmobiliario y los respectivos incrementos patrimoniales. Concretamente, la norma contenida en el proyecto de presupuesto busca “que todos los rendimientos de las inversiones en el exterior queden gravados, de modo de asimilarlos al tratamiento tributario que tienen los rendimientos de las inversiones en Uruguay”.

El segundo ajuste correctivo, por su parte, tiene que ver con una “norma antiabuso que procura evitar que los impuestos que gravan las rentas –IRPF, IRAE e IRNR– en caso de ventas que se materialicen como transferencias indirectas transnacionales de activos se puedan eludir”. Como advierte el texto, la erosión de la base tributaria uruguaya que esto produce es cada vez más frecuente, dado que la ausencia de esta cláusula permite eludir los pagos correspondientes mediante “una maniobra muy simple”.

A su vez, se propone también una modificación en el IRPF “que permite que los contribuyentes que adopten menores de edad puedan deducir en el marco del referido impuesto las mismas partidas que cualquier otro padre o madre”.

Finalmente, el proyecto prevé modificaciones sobre el régimen de envíos expresos, uno de los cambios que han generado más controversias desde que se anunció semanas antes de que ingresara formalmente al Parlamento: el denominado “impuesto Temu”. Con relación a esto, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) reconoce que el sistema actual “es valorado por los consumidores” (en 2024 se procesaron casi un millón de envíos de más de 650.000 usuarios) y que “facilita el arbitraje de precios”. Sin embargo, advierte que “las buenas prácticas internacionales muestran que, si bien los países suelen exonerar de tributos aduaneros a las franquicias, no lo hacen respecto de los impuestos internos”.

Por eso, se propone elevar la franquicia anual desde los 600 dólares actuales a 800 dólares con hasta tres envíos anuales. Esto queda exonerado de aranceles, pero gravado con la tasa de IVA que corresponda sobre el valor de la factura o la declaración de valor de la mercadería (con una tributación mínima de US$ 20 por envío). Por fuera de esta franquicia, se mantiene el régimen de gravamen actual, que es del 60%.