La política fiscal de cara al próximo quinquenio

El resultado fiscal del Gobierno Central y el Banco de Previsión Social (GC-BPS) cerró el año pasado con un déficit de 3,2% del PIB (3,3% si no se consideran los ingresos del Fideicomiso de la Seguridad Social). Sin embargo, estas cifras no contemplan adecuadamente la dinámica efectiva del gasto, dado que, como fue advertido hace meses, “la administración anterior postergó egresos por una magnitud considerable” (más del 0,4% del PIB). Esto generó un doble efecto, ya que redujo el déficit de 2024 e incrementó el de 2025, que además se vio reforzado por el adelanto de los ingresos.

En ausencia de esta estrategia, el déficit fiscal del GC-BPS correspondiente a 2024 hubiera sido 0,5% del PIB mayor, lo que lo ubica en el entorno del 3,7% del PIB (3,8% si se corrige por el Fideicomiso de la Seguridad Social).

Ampliando el análisis al resto del sector público, y considerando el doble efecto asociado a la postergación de gastos y adelantos de ingresos, el déficit efectivo correspondiente al año pasado se situó en torno al 4,6% del PIB.

Según se advierte en el mensaje y exposición de motivos que acompaña al presupuesto, además de afrontar los gastos postergados, la administración actual “deberá hacer frente en el presente año a un conjunto de gastos comprometidos por la pasada Administración, alcanzando un total por ambos egresos de 970 millones de dólares”.

Como ya había sido adelantado en el marco de la Rendición de Cuentas correspondiente a 2024, este punto de partida “impone restricciones relevantes a la política fiscal en la etapa inicial del nuevo ciclo gubernamental”, restringiendo el margen de maniobra de cara a este quinquenio.

Además, lo anterior dejó en evidencia las debilidades de la regla fiscal vigente desde la aprobación de la ley de urgente consideración (LUC), dado que este mecanismo no fue capaz de evitar la dinámica histórica que caracteriza el manejo de las finanzas públicas durante el año electoral (que fue el fundamento esgrimido para su implementación).

Sobre esto, el documento presentado ayer al Parlamento recuerda que tanto el primer pilar como el segundo fueron incumplidos en 2024 (la meta del déficit fiscal no se cumplió y el aumento del gasto real superó ampliamente el tope previsto en la normativa), y que el tercero pudo cumplirse, pero haciendo uso de la cláusula de salvaguarda que permite ampliar hasta un 30% el límite vigente (algo que fue cuestionado por el Consejo Fiscal Asesor [CFA] en su momento).

Institucionalidad: principales cambios sobre la regla fiscal

Como había adelantado el ministro Gabriel Oddone, el proyecto de ley presentado anoche incluye una nueva regla fiscal, ya que la anterior “no logró cumplir con sus objetivos fundamentales” y “no incorporó los avances más recientes de la literatura económica ni las lecciones derivadas de la experiencia internacional”. Por este motivo, se propone ahora una “reformulación del marco fiscal” basada en dos pilares fundamentales. Por un lado, se adoptará una regla dual y, por el otro, se fortalecerán los grupos técnicos externos.

Sobre el diseño dual de la regla

Al respecto del primer punto, la regla dual propone establecer un ancla de mediano plazo basada en la deuda neta, que se complementa con metas operacionales de corto plazo. Como esta ancla operaría como un objetivo y no un techo en ese sentido, se admitirá que el nivel de deuda se ubique transitoriamente por encima de ella, en caso de que “la programación fiscal muestra una senda clara, creíble y verificable de convergencia en plazos adecuados” de forma consistente con la sostenibilidad del endeudamiento.

En otras palabras, no es un “límite de deuda” como el que se establecía en el tercer pilar del diseño anterior, sino una “meta de mediano plazo” para la deuda (medida con relación al PIB) que minimice la probabilidad de superar el límite de deuda en los próximos cinco años. Formalmente, el nuevo procedimiento implica primero estimar un límite para la deuda, entendido como un umbral luego del cual la sostenibilidad de las cuentas públicas se vería severamente comprometida, y luego un ancla definida para minimizar las chances de superar ese límite en una ventana más amplia de tiempo. Yendo a lo concreto, el nivel de deuda neta que se considerará como ancla de mediano plazo se estableció en el 65% del PIB para el GC-BPS.

Para completar el carácter dual del nuevo diseño, lo anterior será acompañado por metas operacionales de corto plazo que, a diferencia del ancla, se definen sobre indicadores “sobre los cuales los gobiernos tienen mayor capacidad de acción en el corto plazo”: el resultado fiscal estructural y el tope de endeudamiento neto. En efecto, “estas dos metas se mantienen respecto de la institucionalidad que se busca reformar” y el cambio relevante que se introduce pasa por la eliminación del tope al aumento del gasto real que se establecía en el segundo pilar de la regla anterior (el aumento del gasto no podía superar el crecimiento potencial de la economía). “Esta decisión responde a fundamentos teóricos ampliamente discutidos en la literatura y a la evidencia observada a nivel internacional”.

Días atrás, en el marco de la conferencia de prensa que adelantó los principales lineamientos que orientarán esta nueva instancia presupuestal, Oddone había señalado que “detrás de la regla del tope de gasto” había un “componente ideológico y político” que el gobierno actual no comparte.

Agregó, en ese sentido, que “el gasto público no es esencialmente malo… El gasto público tiene que estar dentro de los parámetros para poder manejar la política fiscal, pero no es necesaria la existencia del tope de gasto para mantener las finanzas públicas de manera equilibrada”.

Sobre el fortalecimiento de los consejos externos

Con relación al segundo punto, y partiendo de la base de que el fortalecimiento de los grupos técnicos es clave para “dotar al nuevo marco de mayor transparencia, credibilidad y capacidad de supervisión”, el CFA pasará a tener un carácter autónomo con un grado de independencia superior al previsto en la normativa anterior (dejando así de cumplir con un rol esencialmente de asesoramiento). Esto implica que, si bien la sigla se mantiene, la “A” será ahora por “autónomo” y no por “asesor”.

Lo anterior implica tres cambios principales. Primero, el proceso de nominación de los integrantes incorporará la “participación voluntaria de instituciones universitarias y de centros de reconocida trayectoria en estudios sobre la temática”, a efectos de dotarlo de mayor pluralidad, respaldo académico y representatividad. De esta manera, se reforzarían su independencia y compromiso técnico.

Segundo, las funciones y atribuciones del CFA se ampliarían y redefinirán, a efectos de consolidar su “rol como contrapeso institucional”. Esto le daría mayor alcance a sus opiniones, análisis y recomendaciones, de tal manera de convertirlo en un “actor de referencia más influyente en el debate fiscal”.

Tercero, se fortalecerán las capacidades técnicas y operativas del CFA, “a fin de acompañar las crecientes demandas que surgirán tanto en número como en complejidad, en el marco de los cambios previstos en la regla fiscal”. Esto requiere contar con más recursos humanos y con un mayor apoyo logístico e institucional.

Otros cambios

Asimismo, como complemento de estas dos modificaciones, se incorpora al nuevo marco fiscal una regla específica para la inversión pública, “orientada a garantizar la transparencia y la sostenibilidad de los compromisos futuros asociados a proyectos de infraestructura”. Esta regla está destinada a garantizar mayor transparencia y disciplina en el uso de los recursos, evitando que se comprometan “pagos futuros que restrinjan la capacidad de acción de los próximos gobiernos y promoviendo una visión patrimonial de las finanzas públicas”.

En este sentido, el proyecto presentado determina un “tope global anual equivalente al 0,7% del PIB del año inmediato anterior para los compromisos de pago a futuro que asuma el gobierno central, asociados a proyectos de inversión en infraestructura y su mantenimiento, cuyo repago genere obligaciones que trasciendan a la administración de gobierno”.

Las proyecciones fiscales

En términos prospectivos, la trayectoria fiscal prevista supone una mejora del déficit global del GC-BPS, que pasaría del 4,1% del PIB previsto para este año al 2,6% del PIB hacia 2029.

Resultado global del GC-BPS (% del PIB)

Fuente: mensaje y exposición de motivos del presupuesto nacional.

De esta manera, y según lo establecido en el documento entregado ayer, la programación financiera de esta nueva instancia presupuestal contempla “una trayectoria de mejora sostenida de las cuentas públicas en línea con la reformulación del marco fiscal trazado por la presente administración”.

Se indica, a su vez, que este proceso se recostará sobre un conjunto de medidas destinadas a apuntalar el crecimiento económico, fortalecer la institucionalidad fiscal, mejorar la eficiencia recaudatoria y generar los recursos fiscales necesarios para atender las áreas prioritarias que definió el gobierno.