“Un presupuesto optimista”: gobierno apuesta al crecimiento para enfrentar restricciones en materia fiscal

El gobierno de Yamandú Orsi presentó su primer proyecto de ley de Presupuesto Nacional con el doble desafío de lidiar con un estrecho margen fiscal y la ausencia de mayoría parlamentaria. Economistas consultados por la diaria coincidieron en que la herencia del déficit fiscal limita seriamente el espacio de maniobra, por lo que buena parte de la estrategia oficial se apoya en la expansión económica y en una mejora de la recaudación tributaria.

“El presupuesto se hizo sobre un marco de enormes restricciones debido a que el resultado fiscal complica enormemente las posibilidades”, dijo Pablo Da Rocha, integrante del equipo económico del Instituto Cuesta Duarte, quien además es economista y docente universitario.

En este contexto, calificó de clave que una de las prioridades del gobierno haya estado marcada en el crecimiento y argumentó que los recursos sólo van a aumentar en la medida en que la economía pueda expandirse.

En la misma sintonía, Tamara Schandy, socia de la consultora Exante y magíster en Economía y Finanzas, dijo que el gobierno comienza con “poco espacio de maniobra en términos del gasto”.

Por su parte, Nicolás Cichevski, economista y gerente senior del departamento de Análisis Económico de la consultora CPA Ferrere, coincidió en que “el punto de partida en materia fiscal es complejo”. “El déficit fiscal estructural (estimado de acuerdo con la nueva metodología presentada en la exposición de motivos) se ubicaría en 3,9% en 2025. Eso supone que, para estabilizar la trayectoria de la deuda pública es necesario reducir el déficit fiscal en torno a 1,5% del PIB”, explicó el especialista.

Agregó que el gobierno, que no tiene un “mandato claro” para reducir el gasto público, carece de mayoría en la Cámara de Diputados, lo que “limita a su vez la viabilidad política de algunas herramientas”. “El Ejecutivo apunta a reducir el déficit fiscal estructural de 3,9% en 2025 a 2,6% en 2029, asumiendo un incremento en los ingresos de la DGI [Dirección General Impositiva] que se explicaría por las modificaciones tributarias incorporadas en el proyecto de ley, en buena medida por la imposición del impuesto complementario a las multinacionales y por mejoras en la eficiencia recaudatoria de la DGI”, señaló.

Las divergencias entre los expertos consultados surgen en relación con las prioridades y con el destino de los recursos. Da Rocha valoró que el presupuesto incremente los recursos para infancia, adolescencia y vulnerabilidad social, pero consideró que los montos son insuficientes y dejan un “sabor amargo”.

En contraste, Schandy y Cichevski pusieron el acento en la sostenibilidad de las cuentas públicas. Advirtieron, por otra parte, que el ajuste fiscal se concentra en los últimos años del período y que el gasto público es difícil de contener.

Discusión entre oposición y gobierno

Las primeras reacciones desde la oposición ante el proyecto de ley de Presupuesto consistieron en señalar que el gobierno incumple con compromisos de campaña al crear nuevos impuestos.

El presidente del directorio del Partido Nacional, Álvaro Delgado, apeló al análisis político partidario, dijo que “hay un tema de manejo de la política muy frívolo” y remarcó que se buscó “engañar a la gente”. “Le mintieron para ganar y no se prepararon para gobernar. Entre otras cosas, sabemos que vienen incorporados algunos nuevos impuestos, en contra de lo que se dijo. ¿Se acuerdan del eslogan ‘sabremos cumplir’? Bueno, quedó en un eslogan”, afirmó.

Este lunes, el ministro de Economía y Finanzas, Gabriel Oddone, respondió a estas críticas en una conferencia de prensa: “Entiendo que la discusión sobre incrementar impuestos es la parte fácil, sencilla, para poder comunicacionalmente llamar la atención. Pero lo que tenemos por delante es un proyecto de ley complejo, con muchas modificaciones, respecto del cual Uruguay tiene que reflexionar mucho si está de acuerdo o no con lo que estamos poniendo sobre la mesa, porque son modificaciones audaces y hay que ir a la sustancia y a la discusión de fondo”. Oddone interpretó que “para dar una discusión seria se requiere un poco más de tiempo de todos”.

El 31 de agosto, autoridades del Poder Ejecutivo y dirigentes del Frente Amplio difundieron un documento titulado “Un gobierno que crea oportunidades”, con el que se pretende defender el presupuesto entregado el domingo. “Cuando realizamos las propuestas [electorales], el déficit fiscal anunciado por el gobierno era 2,8% del PIB, pero a agosto de 2025 es de 4,2% del PIB; son aproximadamente 900 millones de dólares menos en caja. A pesar de esto, vamos a cumplir con nuestros compromisos a 2029. Es por esto que se elaboró un presupuesto responsable. No podemos jugar la suerte de nuestra gente”, sostiene.

Asimismo, el documento establece seis prioridades para “transformar vidas”: “infancias primero; salud sin esperas; educación que construya oportunidades; barrios más seguros; caminos y transporte que nos acerquen; y una mirada especial al Uruguay productivo”.

Entre las medidas a implementar se destacan el “aumento del 50% en el Bono Crianza de la Tarjeta Uruguay Social”, la “reducción drástica de los tiempos de espera para consultas especializadas, estudios y cirugías”, una “reforma del sistema penitenciario y de rehabilitación”, así como el “fortalecimiento del Instituto Nacional de Colonización”.

“El Presupuesto Nacional 2025-2029 es mucho más que un documento financiero: es el compromiso plasmado en números de un gobierno y un país que no se rinden ante las dificultades. [...] Vamos a cumplir y a construir, entre todos, el Uruguay que soñamos”, finaliza el documento.

“Optimismo”

El Ministerio de Economía y Finanzas proyectó en el presupuesto para el período de gobierno 2025-2029 que la economía uruguaya crecerá a un promedio de 2,4% anual durante el quinquenio. Además, estimó que la inflación será de 4,2% este año, de 4,4% el próximo y de 4,5% en los siguientes, en línea con la meta establecida por el Banco Central.

Con respecto al déficit fiscal, el Ejecutivo estimó que se espera que el resultado global de gobierno central-Banco de Previsión Social (GC-BPS) mejore “paulatinamente desde un resultado negativo de 4,1% del PIB previsto para 2025 hasta alcanzar un déficit de 2,6% del PIB en 2029”.

Schandy consideró que las premisas sobre crecimiento económico y generación de empleo plasmadas en el presupuesto son “algo superiores a las proyecciones que realiza Exante, pero están en línea con las expectativas que teníamos sobre la programación macroeconómica del presupuesto”. “La incertidumbre sobre el ritmo de crecimiento económico y los sesgos a la baja que imprime el contexto externo le ponen un signo de interrogación al desempeño futuro de la recaudación, que es la piedra angular del plan del gobierno para mejorar el déficit fiscal. El hecho de que buena parte de los ingresos incrementales que prevé el presupuesto provengan de impuestos nuevos que aún deben reglamentarse, y de expectativas de aumento de la eficiencia recaudatoria, también contribuye a acentuar esa incertidumbre”, remarcó.

Por su parte, Da Rocha consideró que “hay una cuota de optimismo en las proyecciones del gobierno”, debido a que “lo que estima para los próximos cinco años en promedio es una tasa un poco desconocida para la historia económica de nuestro país”. “Es cierto que cada uno de los presupuestos hace proyecciones bastante optimistas, a veces ambiciosas, que después no llegan a cumplirse al cabo de los cinco años, pero tener [al crecimiento] como uno de los pilares del presupuesto es algo que hay que destacar”, reflexionó.

Sobre este punto, el último monitor semanal elaborado por el Observatorio de la Coyuntura Económica de la Universidad Católica, a cargo del economista Javier de Haedo, recuerda que “en el presupuesto de 2015 se asumió un crecimiento de 14,6% en el quinquenio y resultó ser de 5,0%”, y que en el de 2020 se supuso 11,7% y fue de 6,4%.

Los riesgos de desvío en las proyecciones fiscales

Los principales “riesgos de desvío” en las proyecciones fiscales los visualizamos derivados del “poco espacio de maniobra en términos del gasto y del hecho de que la corrección del déficit se planifica para los últimos años del período de gobierno”, remarcó Schandy. “En definitiva, los riesgos sobre la trayectoria de los ingresos se traducen en dudas sobre el resultado fiscal y la trayectoria de la deuda, ya que el gasto público en Uruguay ha probado tener enorme rigidez a la baja. Probablemente, será políticamente difícil retroceder en iniciativas de gasto si los ingresos no se comportan como se proyecta”, señaló.

Incluso si la recaudación de los nuevos impuestos es la esperada y las premisas de crecimiento económico se verifican, la historia muestra que a lo largo de las sucesivas rendiciones de cuentas suelen registrarse aumentos adicionales del gasto y el déficit tiende a subir sobre el final del ciclo de cada gobierno, recordó la experta.

“Ha pasado con gobiernos de todos los partidos durante los últimos 40 años, con la única excepción del gobierno de Jorge Batlle (2000-2005), que estuvo caracterizado por un contexto muy particular de crisis. Este riesgo de desvío no lo señalamos como una valoración de las características y objetivos de este programa en particular, sino porque la historia desde la vuelta de la democracia nos obliga a ser cautos con relación a la posibilidad de que haya mejoras del resultado fiscal sobre el final del período. En este caso, el planteo incluye una corrección de 1,5% del PIB en los últimos tres años de gobierno”, remarcó.

El “dilema”

Por su parte, Cichevski afirmó que el “dilema” que enfrenta el gobierno es “entre plantear una reducción del déficit fiscal lo suficientemente progresiva para cumplir con sus prioridades programáticas, y lo suficientemente creíble para evitar un deterioro del entorno macroeconómico”.

“El deterioro de la situación fiscal a nivel global en los últimos años da cierto margen para ser progresivo, sin arriesgar un deterioro en las condiciones de acceso al financiamiento, aunque la progresividad también está condicionada por el calendario. En el primer año de gobierno el resultado fiscal no mejorará, y la historia marca que reducir el déficit fiscal en el último año es complejo”, añadió.

El gobierno ha propuesto cambios en la institucionalidad fiscal que buscan fortalecer la credibilidad y el enforcement de la regla, entre los que se destaca la incorporación de un ancla de mediano plazo, basada en un nivel prudente de deuda neta (65% del PIB), para dotar de un sustento técnico a las metas anuales de corto plazo y a la consolidación prevista en la ley, agregó.

“El cumplimiento de las proyecciones del gobierno daría lugar a un incremento de la deuda neta, que pasaría de 57,7% del PIB en 2025 a 63,0% en 2029. De esta manera, se ubicaría por debajo del ancla definida, por lo que a priori buena parte de la corrección fiscal necesaria para estabilizar la deuda ocurriría durante este período de gobierno”, estimó.

La estrategia de consolidación presenta riesgos que, de materializarse, podrían tener un impacto en el programa fiscal, indicó. “Si bien el crecimiento promedio proyectado para el período (2,4% anual) está relativamente alineado con lo estimado por el Comité de Expertos (2,2%-2,3%), duplica al promedio observado durante la última década (1,2%). Alcanzar una tasa de crecimiento superior al 2% probablemente requiera un cambio en el contexto externo y/o un reimpulso en la tasa de inversión. Dada la rigidez del gasto público, una tasa de crecimiento inferior a la prevista podría derivar en un incremento del ratio gasto/PIB”, alertó.

Asimismo, consideró que una “buena parte” de la mejora en los ingresos proyectada surgiría de una reducción en la evasión fiscal. “Si bien parece razonable –y justo– apuntar a reducirla, la magnitud de recursos que podrían obtenerse por este concepto es incierta y no hay información suficiente en la exposición de motivos como para evaluar en qué medida los supuestos que hay detrás son conservadores u optimistas”, añadió.

“Por último, hay que tener en cuenta que la corrección prevista para el período comenzaría en 2027, y la mitad ocurriría recién entre 2028 y 2029. Eso supone un desafío muy importante en materia de credibilidad, ya que históricamente el déficit suele deteriorarse en años electorales entre 0,5% y 1% del PIB, algo que ocurrió incluso en 2024, con la nueva institucionalidad fiscal vigente”, concluyó.

“Sabor amargo”

Desde el Instituto Cuesta Duarte se valora positivamente que el presupuesto incremente los recursos para infancia, adolescencia y vulnerabilidad social, pero se considera que los montos son insuficientes y dejan un “sabor amargo”, dijo Da Rocha, quien remarcó que las prioridades asignadas en el presupuesto responden a las demandas de la sociedad.

“Entendemos que el margen y los recursos en definitiva asignados para plasmarlos dejan un sabor amargo. Estamos hablando de no más de 160 millones de dólares para el primer año como incremento. Hubiésemos aspirado a mayores recursos, sobre todo para áreas que consideramos que tienen demandas históricas, como el caso de la enseñanza, que tiene una fuerte correlación con las posibilidades de crecimiento. Sin duda, hay que entender lo que es urgente y lo que es importante, y creo que a priori estos lineamientos contemplan esas cuestiones, aunque el destino de los recursos quizá deje ese sabor amargo”.

A pesar de este aspecto, el economista sostuvo que comparte los pilares del documento. “Creo que haber colocado un eje vinculado al crecimiento es sustantivo y significativo. Y que el 40% de ese margen del que hablamos vaya destinado a infancia y adolescencia es algo que también hay que saludar. Esto contrasta fuertemente con el presupuesto anterior, incluso con la asignación presupuestal en el primer año”, sostuvo.

A pesar de que el gobierno anterior realizó el presupuesto en su primer año de gestión en otro contexto, si se lo compara con el actual, hay que verlo con “cierto grado de optimismo”, dado que “prácticamente lo duplica”, añadió.

Asimismo, sostuvo que, si se analizan los preacuerdos que los distintos subsectores de la actividad pública suscribieron, se observa que la posibilidad de crecimiento salarial “está acotada en el mejor de los casos; lo único que se garantiza es el mantenimiento del poder de compra”, por lo que “aún está en debe con los trabajadores”.

Da Rocha reconoció que el gobierno cumplió con su promesa electoral de destinar mayores recursos a la pobreza infantil y a los sectores más vulnerables. Sin embargo, sostuvo que desde el movimiento sindical se considera que existe una necesidad de revisar el esquema tributario actual para que se distribuya el peso de los impuestos de mejor manera. Dijo que es “muy difícil” para cualquier administración considerar la economía estática y comprometerse a priori a que durante cinco años no se hagan modificaciones tributarias.

“Hubiéramos preferido quizá otro tipo de modificaciones, pero por supuesto que de ninguna manera rechazamos avanzar en actualizaciones del esquema tributario. Aún confiamos en que existe más margen para hacerlo; creo que hay que avanzar hacia un IVA personalizado y también en la creación de un esquema tributario donde el capital contribuya muchísimo más. Por eso, lo del impuesto a los más ricos para nosotros sigue siendo una bandera y no renunciamos a que sea por ese camino”, afirmó.

En referencia a las críticas de la oposición, Da Rocha observó que se han concentrado en si la modificación tributaria significa un incumplimiento electoral, a pesar de que el anterior gobierno también hizo determinadas promesas en materia impositiva que no pudo cumplir. “Lo importante es ver hacia dónde van los recursos. Creo que han preferido una crítica más en el barro que darle la dimensión que tiene, que es ver si el margen fiscal, si los recursos fueron destinados a áreas prioritarias. Me hubiera gustado que la discusión se centrara en si el destino de los recursos, por pocos que sean, está bien focalizado en el crecimiento, la seguridad, la infancia y la adolescencia”, finalizó.