Economistas coinciden en que los cambios en el IRPF realizados por el gobierno no constituyen un ajuste fiscal

Los recientes cambios en los parámetros del impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF) y las modificaciones, tanto en las tarifas como en el Fondo Nacional de Salud (Fonasa), reactivaron el debate político entre oposición y oficialismo sobre su impacto en los ingresos de los trabajadores.

Más allá de los matices, los tres especialistas consultados por la diaria coincidieron en que los cambios introducidos no constituyen un ajuste fiscal, ya que no modifican ni las alícuotas ni la estructura del IRPF, sino que actualizan parámetros previstos por la normativa vigente. También señalaron que el impacto individual es acotado y depende de la evolución del ingreso real de cada ciudadano.

El contador Gustavo Viñales, coordinador del Laboratorio Fiscal y Tributario del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), sostuvo que lo ocurrido no fue una modificación del impuesto, sino una actualización técnica de sus parámetros, alineada con la inflación y con la lógica misma del IRPF como impuesto progresivo.

“El relato de que una mejora en el ingreso le provoca al trabajador un aumento en el IRPF y eso le hace perder la mejora del ingreso real logrado previamente es erróneo [...] Es parte de un problema mayor que tenemos en Uruguay, dado que mucha gente todavía, después de 20 años, no entendió cómo funciona el IRPF”, sentenció.

En la misma línea, la economista Alejandra Picco, coordinadora técnica del Instituto Cuesta Duarte, dijo que no se trata de una modificación tributaria ni de un ajuste fiscal, sino de un cambio metodológico que está dentro de lo previsto por la normativa vigente y que refuerza el carácter progresivo del sistema. “No lo vemos como un ajuste tributario, sino como un cambio en la metodología de cálculo, que está avalado por el decreto”, afirmó, y reconoció que, si bien los cambios tendrán un efecto recaudatorio, ese resultado es coherente con la lógica del impuesto. “Me parece que ese es el espíritu del IRPF, que si los ingresos aumentan la recaudación de ese impuesto también se incremente”, añadió.

Por su parte, Fabián Birnbaum, magíster en Derecho Tributario por la London School of Economics, señaló que las modificaciones no alteran “ni las alícuotas ni la estructura formal del IRPF”, sino que se limitan a una actualización técnica de sus parámetros.

“El argumento es intentar preservar el efecto del poder adquisitivo de las personas e implica un cambio, pero no lo podemos considerar un ajuste fiscal, sin perjuicio de que la modificación puede producir un efecto recaudatorio, pero va a depender de la situación de cada persona”, afirmó.

Los planteos de la oposición

Desde la oposición, legisladores y dirigentes consideraron que los cambios al IRPF son parte de un “ajuste fiscal” que golpea a trabajadores y jubilados. El diputado blanco Federico Casaretto declaró que se trata de “otro mazazo para los uruguayos”. Según publicó en su cuenta de X, “el mismo gobierno frenteamplista que en los últimos meses te aumentó y puso nuevos impuestos, te subió tarifas en forma desproporcionada y se te va a quedar con plata tuya del Fonasa”, afirmó.

Asimismo, el senador Sebastián da Silva sostuvo que la administración acumula múltiples ajustes fiscales y llamó a una “rebelión del contribuyente”. Por su parte, el senador colorado y líder de Vamos Uruguay Pedro Bordaberry dijo en una entrevista con El País que el gobierno realiza un “ajuste fiscal salvaje”.

Los cambios en el IRPF

La principal modificación introducida en el IRPF está vinculada a la actualización de las bases de prestaciones y contribuciones (BPC), el indicador que define el mínimo no imponible y las franjas del impuesto. Según explicó Viñales, esta actualización se hizo en función del índice de precios del consumo (IPC), con un adicional del 20% previsto en la normativa vigente.

“El impacto es homogéneo y dependerá de la situación de cada contribuyente. Si tenemos en la economía en su conjunto un aumento del ingreso real de las personas, podrá ocurrir que algunos de quienes antes no tributaban comiencen a hacerlo, o que quienes ya pagaban puedan llegar a tributar con alícuotas más elevadas. Reitero: eso es producto del aumento del ingreso real, no de la indexación por inflación”, añadió.

Asimismo, consideró que sería “deseable” que la sociedad alcanzara un mayor porcentaje de trabajadores contribuyentes del IRPF con mejoras de ingreso real. “Sería deseable llegar a que, en lugar de que uno de cada tres trabajadores con ingresos sean alcanzados por el IRPF, uno de cada dos trabajadores tengan ingresos que los hagan tributar, o a que el 100% de los trabajadores tengan ingresos que superen el mínimo no imponible. Ese debería ser un objetivo de mediano plazo, una forma de asegurar que el crecimiento de la economía también llega a la mejora del ingreso de los trabajadores”, dijo.

Por su parte, Picco afirmó que los cambios no son considerados “una modificación tributaria”, y extendió el mismo criterio a las devoluciones del Fonasa. La economista recordó que históricamente las administraciones frenteamplistas utilizaron el IPC para actualizar la BPC, una opción habilitada por decreto, que también permite usar el índice medio de salarios (IMS) o rangos de variación entre ambos. Durante la administración pasada, en cambio, se optó por el IMS, en un contexto en el que el salario real estaba cayendo y ese indicador se ubicaba por debajo del IPC, señaló.

“Estas medidas muchas veces se terminan evaluando en cuanto a cuál de los dos es más alto o más bajo. Creemos que no debería ser así, que el criterio tiene que ser conceptual: a dónde queremos apuntar con la fijación de la BPC y, en definitiva, con lo que termina sucediendo con el aporte tributario de este impuesto, el IRPF”, indicó.

Mientras tanto, Birnbaum sostuvo que “desde el punto de vista tributario esto no puede considerarse un ajuste fiscal”. No obstante, reconoció que la actualización de parámetros puede modificar la carga tributaria efectiva de algunos contribuyentes y generar un efecto recaudatorio agregado. Para el especialista, los efectos de estos cambios “no son considerables”, ya que no afectan a una “gran magnitud de personas”. “Cuanto mayor sea el ingreso, más grande va a ser el impacto, pero no creo que sean a nivel individual considerables”, señaló.

En ese sentido, consideró que, aunque la recaudación total puede aumentar levemente, ese resultado surge de la suma de impactos pequeños y no de un aumento sustantivo de la presión tributaria sobre los trabajadores. El economista también descartó que las modificaciones tengan consecuencias relevantes sobre variables como la inversión o el empleo. “No me parece que sean cambios dramáticos”, afirmó.

Reglas

Otro de los puntos en los que hubo coincidencia entre los especialistas es la necesidad de reducir la discrecionalidad del Poder Ejecutivo en la definición de los criterios de indexación del IRPF, de forma de avanzar hacia reglas más claras y previsibles.

Birnbaum apuntó a la “discrecionalidad” que conserva el Poder Ejecutivo en la definición de los criterios de ajuste. Recordó que no es la primera vez que se modifica la forma de indexar la BPC –ya ocurrió en 2020– y advirtió que esa flexibilidad puede generar “incertidumbre” en los contribuyentes. Asimismo, sostuvo que ocurre la misma situación para el Fonasa, que puede implicar una devolución menor para algunos sectores. “Desde el punto de vista tributario, es bueno que todas estas cuestiones estén estipuladas por ley, que haya menos maniobrabilidad para que el Ejecutivo no tenga tanto poder de decisión y haya más claridad para el contribuyente”, afirmó.

Por su parte, Viñales indicó que si Uruguay logra transitar un período de estabilidad de la inflación en niveles bajos, controlados y dentro del rango o la meta establecida, como viene ocurriendo en estos últimos años, siempre se debería indexar por el IPC y sería recomendable modificar la ley de manera de eliminar definitivamente la facultad otorgada al Poder Ejecutivo de indexar por el IMS o por el IPC, o de afectar en más o menos 20% el valor del indicador.

“La indexación únicamente por el IPC otorgaría más transparencia, menos discrecionalidad al Poder Ejecutivo y más equidad al sistema tributario”, agregó. Dada la “buena institucionalidad” que tiene el país, al lograr los objetivos de inflación, la indexación se debería hacer anualmente de forma automática, incluso desde el Instituto Nacional de Estadística (INE) y comunicada por la administración tributaria, la Dirección General Impositiva (DGI), añadió.

“Dotar al Poder Ejecutivo de la facultad de aplicar uno u otro indicador, el IMS o el IPC, puede generar situaciones en las que, con una baja del ingreso real, se produzca un aumento del IRPF, cómo ocurrió durante la pandemia en 2021 y 2022, cuando se aplicó el IMS. Esa es la situación que, técnicamente, se debe evitar. La decisión fue política y tuvo ese efecto al indexarse por IMS en ocasión de baja en el ingreso real de las personas”, agregó.

Desde el Instituto Cuesta Duarte consideraron que el IPC es el criterio más razonable para ajustar la BPC y las franjas del IRPF, en tanto refleja “el costo de vida del país”. Además, permite mantener una lógica consistente con el diseño del impuesto: cuando los ingresos por el trabajo crecen en términos reales, es razonable que esos mayores ingresos contribuyan también con un mayor aporte tributario.

Picco destacó que la normativa actual incluye un margen de hasta 20% por encima o por debajo de los indicadores. En ese marco, incluso personas cuyos salarios hayan crecido en términos reales por debajo de ese umbral pueden terminar pagando menos IRPF, lo que relativiza algunos cálculos que alertan sobre un impacto masivo e inmediato en los trabajadores.

El economista del Centro de Estudios para el Desarrollo (CED) Ramiro Correa afirmó, en una entrevista con Radio Sarandí, que la recaudación aumentaría unos 45 millones de dólares e implicaría un aumento de 8.500 nuevos contribuyentes. Correa explicó a la diaria Verifica, el 26 de enero, que llegó a dicha estimación a partir de calcular la diferencia entre la evolución interanual del IMS, que a noviembre de 2025 fue de 5,76%, y el aumento definido en el decreto del Ejecutivo.

De acuerdo con el último informe de la DGI, el año pasado el Estado percibió 104.277 millones de pesos por concepto de la categoría II de IRPF (rentas de trabajo), equivalente al 14,9% de los ingresos totales, y otros 15.351 millones de pesos de IASS, que representa 2,2% del total. Por lo tanto, si se hiciera una proyección inicial, los ingresos por el cambio de criterio se incrementarían en 1.866 millones de pesos, cifra equivalente al 0,3% de la recaudación total de 2025.

Impacto en los trabajadores

Los especialistas coincidieron en que el impacto de los cambios no es uniforme y depende del nivel y la evolución del ingreso real de cada contribuyente, con efectos diferenciados entre los distintos tramos de ingresos.

Picco identificó un efecto más claro en el caso del Fonasa. El cambio metodológico en la fórmula de cálculo implica que quienes hasta ahora recibían devoluciones pasen a tener devoluciones menores o directamente dejen de recibirlas. “Esto está afectando a trabajadores y jubilados de mayores ingresos, que están en la cola alta de la distribución”, explicó. En la práctica, una menor devolución equivale a un mayor pago, pero se trata de sectores con mayor capacidad contributiva. Para Picco, ese efecto distributivo es un elemento central del análisis y debería ser explicitado en el debate público.

En cuanto al IRPF, la economista subrayó que no se está hablando de los trabajadores de menores ingresos. El mínimo no imponible quedará en el entorno de los 48.000 pesos, lo que determina quiénes no pagan el impuesto y a partir de qué nivel de ingresos se comienza a tributar con una tasa del 10% sobre el excedente. “Es importante señalar con claridad a quiénes afecta esta medida”, sostuvo, y remarcó que tanto en el IRPF como en el Fonasa el impacto se concentra en los tramos altos de ingresos.

Por su parte, Viñales subrayó que el impacto de los cambios no es uniforme y depende de la situación de cada contribuyente. El IRPF grava rentas o ingresos. “No todos los trabajadores son dependientes ni ajustan por el IMS. Hay distintas ramas de actividad, trabajadores dependientes e independientes y múltiples formas de ajustar ingresos (por el IMS, por el dólar o por acuerdos entre partes por otros indicadores)”, añadió.

Quienes obtengan mejoras en su ingreso real por encima de la inflación podrán pasar a tributar una “tasa efectiva algo mayor”, siempre considerando el mínimo no imponible, las deducciones y los créditos fiscales. “En una sociedad sana, el aumento del ingreso real debería ser siempre una buena noticia”, afirmó.

“Sólo con un debate irracional se transforma en una disputa política. Si el aumento del ingreso real genera aumentos en la participación del IRPF en el sistema tributario, debe ser una buena noticia para toda la sociedad. Es un objetivo de los trabajadores y de la sociedad en su conjunto. Reitero: el problema a evitar es que aumente la participación del IRPF en el sistema tributario, con ingresos reales de los trabajadores a la baja”, añadió.

El experto sostuvo que en las economías más avanzadas, en general, se indexa de forma automática por la inflación; es el caso de Estados Unidos y algunos países de la Unión Europea.

“Algunos países no tienen mecanismo de indexación automática por la inflación, como es el caso de España. Algunos pocos países tienen mecanismos discrecionales del Poder Ejecutivo. En el caso de España, no tiene mecanismo de indexación automático y el reclamo actual es indexar por la inflación, dado el incremento de esta desde la pandemia, pero nadie discute o reclama indexar por el IMS”, añadió.

Lo que altera la carga tributaria efectiva de los trabajadores es el incremento o la disminución del ingreso real de las personas y los hogares, explicó. “No la indexación por IPC de los parámetros del IRPF. Plantearlo de otra manera es lo que habilita a una discusión que es esencialmente política, no tributaria”, remarcó.

El IRPF y su lógica procíclica

Uno de los puntos centrales del planteo de Viñales es la defensa del carácter procíclico y progresivo del IRPF. “Que el IRPF aumente cuando se incrementa el ingreso real es la esencia del impuesto”, sostuvo.

“El IRPF es un impuesto procíclico, que aumenta cuando crece la economía y, con ella, el ingreso real, mientras que disminuye cuando hay baja de actividad y pérdida del ingreso real”, explicó.

Ese comportamiento, remarcó, no es un defecto, sino una virtud del diseño tributario. “Dado el carácter progresivo de las alícuotas, el aumento o la disminución ocurren más que proporcionalmente, y es correcto que así sea: es lo que define esencialmente a esta herramienta tributaria. Por algo el sistema tributario tiene distintos instrumentos; no todos se comportan de igual manera”, concluyó.