En agosto de 2013, durante la presidencia de José Mujica, el empresario Jorge de Feo, quien fue director de Canal 10 durante muchos años, le contó a El Observador que le había planteado al presidente la idea de limitar la participación de mercado de DirecTV y que Mujica le había hecho caso. Mujica lo confirmó en una entrevista en diciembre de 2014 y, al hablar de los grupos familiares dueños de los canales locales, agregó una frase que resume mejor que cualquier teoría cómo funciona la relación entre el poder político y los intereses privados en un país chico: “Con estos me peleo, pero somos pocos y nos conocemos. Es entre casa la cosa”.
El límite de cuota de mercado quedó plasmado en el artículo 55 de la Ley de Medios de 2014, después derogada. Nada indica que este episodio haya sido ilegal, y por eso el episodio es tan útil: es un caso de lobby exitoso y legítimo en su forma, del que nos enteramos por una entrevista y no porque exista una regulación que permita entender mejor quién le pidió qué a quién.
En este artículo planteo que Uruguay precisa una ley de lobby, y desarrollo mi argumento en base a cuatro ideas. Primero, que el lobby es una actividad legítima y valiosa, pero que en Uruguay opera casi enteramente fuera del radar público. Segundo, que hay una lógica económica por la cual, en mercados concentrados y regulados, puede ser más rentable invertir en influir sobre las reglas que en innovar, y que esa lógica es más fuerte cuanto más chico y cercano es el país. Tercero, que la experiencia internacional y las recomendaciones de la OCDE ofrecen un menú concreto de qué regular, y que Uruguay, que ya discutió el tema sin resolverlo y tiene hoy un proyecto en el Senado, debe incluir estos principios en su ley de lobby. Por último, que regular el lobby sin regular en serio el financiamiento de la política y la puerta giratoria deja gran parte del problema afuera.
El lobby es legítimo, pero en Uruguay no deja rastro
El lobby es la gestión, normalmente remunerada, que realizan personas o empresas para promover, defender o representar un interés particular ante quienes toman decisiones públicas. El término viene del “vestíbulo” (lobby) donde se apostaban quienes querían interceptar a la autoridad de turno: el de un hotel frente a la Casa Blanca, según una leyenda, o el de la Cámara de los Comunes inglesa, según una versión más antigua.
Que el lobby exista no es un problema, y puede incluso ser una fuente valiosa de evidencia. Las políticas públicas deberían basarse en estudios sobre sus efectos, tanto sobre el bienestar general (si la “torta” crece) como sobre la distribución (cómo se reparte). Los interesados están dispuestos a producir y hacer públicos esos estudios, y cuando hay lobby a favor de posiciones distintas los decisores acceden a análisis con diferentes supuestos y, muchas veces, conclusiones distintas. La necesidad de regular el lobby viene por otro lado: hacer transparentes para la sociedad los potenciales conflictos de interés de quienes producen esos estudios.
Uno de los principales peligros es que las personas que producen estos estudios los hagan pasar como bienes públicos, o como defendiendo el bienestar general de una forma desinteresada. El hecho de que las partes estén contratadas para producir estos estudios y hacer lobby no tiene por qué afectar los resultados de estos trabajos, pero ciudadanos y decisores deberían conocer los conflictos de interés para entender mejor la discusión. El problema aparece cuando la influencia ocurre sin que nadie más pueda verla.
Por qué a veces conviene más hacer lobby que innovar
El problema de tener mucho lobby es que desvía recursos que podrían ser dirigidos a la innovación y, con ella, al aumento de la productividad y la producción. Una empresa que quiere aumentar sus ganancias tiene al menos dos caminos. Por un lado, puede invertir en producir mejor, más barato o distinto, es decir, innovar. Por otro lado, puede invertir en tratar de modificar las reglas de juego a su favor.
El retorno del primer camino se expande a más actores: si la innovación funciona, los competidores la imitan, los consumidores capturan una parte del beneficio y la ventaja inicial de la innovación se erosiona. El retorno del segundo puede ser muy distinto: si la regulación levanta una barrera o protege un margen para alguna o algunas empresas, la renta se sostiene mientras la norma esté vigente, y quienes la pagan con altos precios son consumidores dispersos que rara vez se organizan.
En términos simples, la empresa prefiere influir en los decisores haciendo lobby cuando la renta que espera proteger, ponderada por la probabilidad de lograrlo y neta del costo del lobby, supera la ganancia esperada de innovar, neta de la inversión. La teoría explica algunos factores muy relevantes para comprender la situación.
Primero, los beneficios del lobby están concentrados y sus costos dispersos, lo que da a pocos beneficiarios incentivos para organizarse que los muchos perjudicados no tienen. Segundo, la regulación es en sí misma una fuente de rentas y los regulados tienen los mejores incentivos para influir sobre quien la escribe. Esto es la intuición central de la teoría de la captura regulatoria y de la economía de la búsqueda de rentas. Tercero, la búsqueda de rentas tiene retornos crecientes: cuanto más la practican los demás, más atractiva se vuelve frente a producir, lo que puede generar equilibrios múltiples en la sociedad. Uno de estos equilibrios es muy malo, con mucha búsqueda de rentas y poca innovación y baja producción. Cuarto, el poder de mercado y el poder político se retroalimentan: cuanto más poder de mercado tiene una empresa, mayor capacidad de influencia política tiene, lo que a veces se conoce como el círculo vicioso de los Medici.
Si los grupos de presión encuentran que el lobby es una mejor estrategia que la innovación, las mejoras de productividad quedarán rezagadas y los recursos se dedicarán a esa actividad. Uruguay reúne varias de estas condiciones que hacen que el lobby sea más rentable: mercados generalmente concentrados, un tamaño que hace que los actores se conozcan, reguladores con capacidades limitadas y ningún registro de quién influye sobre quién.
Hay dos consecuencias adicionales. La primera es que las reformas que afectan rentas tienden a verse comprometidas por la capacidad de bloqueo de quienes resultan afectados, de modo que el lobby funciona también como un veto sobre las mejoras de productividad. La segunda es que el debate público se concentra en las empresas públicas y descuida los mercados regulados donde operan empresas privadas. Por ejemplo, en la discusión pública se discute mucho más a Ancap que la distribución secundaria de combustibles, y una razón plausible es que los actores privados tienen incentivos y capacidad de lobby más directos que una empresa pública.
Sin embargo, es importante hacer dos aclaraciones. La primera es que no todo lobby es búsqueda de rentas: la literatura distingue el canal de intercambio de favores del informacional, en el que los grupos de interés aportan datos que mejoran las decisiones. La segunda es que regular el lobby no elimina la renta, sino que cambia probabilidades y costos: un registro hace visible el pedido, permite que entrantes y consumidores contrargumenten y obliga a fundamentar con evidencia. El remedio de fondo sigue siendo reducir las rentas que la regulación crea, con políticas de competencia y reguladores técnicos e independientes de los regulados.
Qué implica regular el lobby: la experiencia internacional y la OCDE
Un estándar internacional de referencia es la Recomendación de la OCDE sobre Transparencia e Integridad en el Lobbying y la Influencia, adoptada en 2010 y revisada en mayo de 2024. No es vinculante, pero concreta qué debería incluir un sistema completo: (i) información pública, en datos abiertos y oportuna, sobre quién hace lobby, por cuenta de quién, ante quién, sobre qué decisión y con qué documentos; (ii) una “huella” de cada decisión pública, que registre qué actores influyeron o fueron consultados; (iii) divulgación de las donaciones de los actores de lobby a gobiernos, funcionarios, partidos y campañas; (iv) reglas para los funcionarios sobre regalos, invitaciones y trato con lobistas; (v) control de la puerta giratoria, con períodos de carencia y prohibición de usar información privilegiada; (vi) un órgano de supervisión independiente, con sanciones disuasivas, y (vii) transparencia para todos los que hacen lobby, no solo los profesionales: empresas, cámaras, ONG, centros de estudio y sindicatos.
Centro de Montevideo durante la campaña electoral (archivo, setiembre de 2024). Foto: Gianni Schiaffarino
Los países combinan estas piezas de maneras distintas. Canadá exige informes mensuales sobre determinadas comunicaciones con titulares de cargos públicos designados y aplica, con excepciones, una prohibición de cinco años a quienes dejan esos cargos. Irlanda exige tres declaraciones por año, impone un año de carencia a determinados exjerarcas y prevé sanciones graduales, que en las infracciones más graves pueden llegar a 25.000 euros. Francia castiga penalmente la omisión de información. En Reino Unido, el registro estatutario cubre solo a los consultores externos y deja fuera el lobby realizado por los equipos internos de las empresas. Chile obliga a las autoridades, desde su ley de 2014, a registrar públicamente audiencias, viajes y regalos. Esa información sirve para entender negociaciones sobre inversiones y las políticas asociadas; en Uruguay podría ayudar, por ejemplo, a entender el costo de las renuncias fiscales que se otorgan para promover inversiones.
Chile también muestra los límites de una ley de lobby que no contemple todos los aspectos necesarios, por ejemplo, el de la “puerta giratoria”. Por “puerta giratoria” se designa la situación en la que los funcionarios se desempeñan por momentos como legisladores y reguladores y en otros como empleados o lobistas de las industrias afectadas. Puede derivar en una relación poco saludable, basada en privilegios recíprocos, y en captura regulatoria, con funcionarios que regulan a favor de quienes serán sus empleadores. Pero no es trivial: los gobiernos contratan gente de la industria por su experiencia y a veces para obtener respaldos y donaciones, y las empresas contratan exfuncionarios por su conocimiento de la regulación, pero también por el acceso personal y la información privilegiada. En setiembre de 2026 el Frente Amplio chileno discute el tema tras conocerse varios casos de exjerarcas que hoy trabajan en consultoras de lobby o en empresas de sectores que regulaban. Una ley que registre audiencias, viajes y donativos, pero no regule adecuadamente la puerta giratoria, no es suficiente para esas situaciones.
En Uruguay, donde es reducido el número de personas que circulan entre cargos públicos, directorios y empresas reguladas, esto existe y es otro aspecto que debería ser regulado de mejor forma.
Uruguay ya lo discutió, y no lo resolvió
No faltan ejemplos de cercanía con grupos o intereses particulares bajo gobiernos de distinto signo político. Alcanza con mirar a los últimos cuatro presidentes. En 2010, la banda presidencial de Mujica la encargó y pagó el empresario Alberto Fernández, dueño de Fripur; la empresa cerró en 2015 y en 2019 él fue procesado por fraude. En 2015, Tabaré Vázquez designó asesor honorario de la Presidencia a su amigo Juan Salgado, presidente de Cutcsa; en 2017 Salgado cuestionó públicamente el proyecto de reforma de la avenida 18 de Julio, que luego se modificó, aunque el intendente Daniel Martínez dijo que su postura no influyó.
En 2021, Luis Lacalle Pou viajó al Congo en un avión prestado por el empresario argentino Francisco de Narváez, quien dos meses antes, tras reunirse con él, había anunciado que triplicaría sus inversiones en el país; en 2026 vendió al Grupo Vierci las empresas de GDN Uruguay. Y en 2025 Yamandú Orsi compró, unos días antes de asumir, una camioneta Hyundai con una rebaja de unos 25.000 dólares respecto de su valor de mercado, que terminó donando al Estado. La marca Hyundai había sido elegida para la ceremonia de asunción.
Podríamos seguir dando muchos ejemplos, pero no sostengo que en ninguno de estos casos haya habido ilegalidad. Sostengo que en los cuatro casos nos enteramos por la prensa después, y que no existió un registro desde el primer día que pudiera transparentar estos contactos.
El diagnóstico no es nuevo. En agosto de 2017, en una entrevista radial, se le preguntó al entonces senador Luis Lacalle Pou cómo manejaba los pedidos de reunión de las empresas. Respondió que “sería bueno regular el lobby en Uruguay: que, por ejemplo, los ministros no puedan tener reuniones sin que queden registradas; que el presidente no pueda tener reuniones con este tipo de actores sin que quede registrado, y que por lo menos se sepa que existió esa reunión”. Su reparo era la “cola de paja”: “En nuestro país se regula mucho por cola de paja”, es decir, partiendo de la sospecha de mala fe; pero aclaró que “si está regulado, no puedo escapar a eso”.
Dos años después, en otra entrevista radial, el fiscal de Corte Jorge Díaz y el presidente de la Junta de Transparencia y Ética Pública (Jutep), Ricardo Gil, dijeron que la actividad “no es ilícita, pero debería estar regulada”, y que “Uruguay está en deuda”; para Gil falta un marco legal y un organismo que haga cumplir las normas. El 17 de agosto de 2026 el senador Pedro Bordaberry presentó en el Senado un proyecto de ley para regular la actividad de lobby y las gestiones de intereses particulares. Recoge varias piezas centrales de la recomendación de la OCDE: un registro público de las audiencias de jerarcas, legisladores y reguladores, un informe de “huella legislativa” en cada norma, una carencia de un año para el lobby remunerado ante el mismo organismo y un régimen de sanciones con derecho de defensa. Otras piezas que la recomendación contempla, como la transparencia de los aportes de campaña de quienes hacen lobby, las reglas sobre regalos e invitaciones a los funcionarios y un control más amplio de la puerta giratoria, deberían incorporarse durante el trámite parlamentario. El punto ya no es solo reabrir la discusión, sino asegurar que la ley que se apruebe recoja los estándares necesarios.
La otra mitad del problema: el financiamiento de la política
La otra gran parte del asunto viene del financiamiento de los partidos políticos. El financiamiento de los partidos define qué intereses tienen capacidad de llegar; el lobby define cómo se transmiten la información y la presión; las puertas giratorias definen trayectorias entre el Estado y el sector privado, y la transparencia define qué puede ver la ciudadanía. Por eso conviene pensarlos juntos: quien tiene un interés en juego puede reunirse con los decisores y también contribuir a sus campañas. La OCDE lo resume como captura de políticas: donde las salvaguardas sobre el financiamiento son débiles, el dinero puede volverse un instrumento de influencia indebida.
Uruguay cuenta desde 2009 con una ley específica sobre partidos políticos y financiamiento, reformada en 2024: hay un tope a los aportes privados de campaña, que deben ser nominativos, y el Estado financia a los partidos según los votos. La ley de 2024 reforzó el rol de la Corte Electoral en el control del financiamiento, con apoyo del Tribunal de Cuentas, la Ursec y la Jutep.
Sin embargo, la primera auditoría bajo el nuevo esquema, la de las cuentas de 2025, mostró que el control sigue siendo un desafío: el Tribunal de Cuentas se abstuvo de opinar sobre los estados financieros del Partido Colorado porque no pudo acceder a sus registros contables, y en los seis partidos señaló que no cuentan con los libros contables o de donaciones autenticados por la Corte Electoral.
Lo que sí sabemos es que hoy no podemos hacer la pregunta que importa: si las empresas que más aportan a las campañas son las que más se reúnen con los decisores, o si los sectores que más dinero ponen obtienen regulaciones que los protegen. No podemos hacerlo de manera sistemática porque no contamos con bases interoperables y abiertas: la Corte Electoral publica rendiciones y estados contables, pero en documentos individuales y con deficiencias de calidad, y además no existe un registro de lobby con el cual cruzarlos. El registro de lobby y la transparencia del financiamiento son complementarios: cada uno vale más cuando puede cruzarse con el otro.
En síntesis
Regular el lobby no es una solución mágica ni un fin en sí mismo: es una condición para que la discusión sobre las reglas de juego se dé con información. Creo que Uruguay debe aprobar una ley de lobby que tenga un paquete consistente con lo que plantea la OCDE; el proyecto presentado en agosto en el Senado es un punto de partida para eso.
Primero, un registro público y en datos abiertos de las audiencias de los jerarcas del Poder Ejecutivo, los legisladores y los reguladores, con plazos cortos de publicación. Segundo, una definición amplia de quién hace lobby, que incluya los equipos internos de las empresas y las cámaras, y que haga transparentes los conflictos de interés de quienes producen estudios para influir. Tercero, períodos de carencia y reglas sobre información privilegiada para los tránsitos entre el Estado y las empresas reguladas para evitar la “puerta giratoria”. Cuarto, un organismo de aplicación de la ley con autonomía, recursos y sanciones. Quinto, aportes al financiamiento político publicados de modo que puedan cruzarse con el registro de lobby, una delimitación clara entre los cargos políticos y la burocracia profesional, y recursos para que la Corte Electoral audite lo que se declara. Y sexto, más capacidades técnicas en los reguladores, la Comisión de Defensa de la Competencia y el Parlamento, porque la mejor defensa contra la búsqueda de rentas es decidir con evidencia.
Uruguay es un país relativamente pequeño donde “nos conocemos todos”, que cuenta con mercados generalmente concentrados y donde los empresarios y otros actores interesados son muy cercanos al sistema político. Las relaciones de amistad entre regulados y reguladores no son de por sí prueba de un comportamiento lesivo para los intereses del país.
El lobby es una actividad legítima y la existencia de actividades de lobby por distintos intereses genera potencialmente más información y, por ejemplo, acceso a estudios que no estarían disponibles de otra forma. Sin embargo, este contexto de cercanías impone la necesidad de una mayor vigilancia sobre la situación de la competencia en los mercados y, sobre todo, de regular en conjunto el lobby, la puerta giratoria y el financiamiento de la política. Deben ir juntos, como un mismo paquete: un registro de audiencias sin transparencia de los aportes ni control de los pasajes entre el Estado y las empresas deja abiertos los caminos por los que la influencia puede seguir circulando sin verse. Son todas medidas necesarias destinadas a hacer más transparentes y democráticos los procesos de decisión pública.
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