El TLC con Chile sí condiciona la soberanía regulatoria de Uruguay *

Según un documento de la Asesoría de Política Comercial (APC) del Ministerio de Economía y Finanzas, los acuerdos comerciales de servicios implican limitaciones a la regulación de los mercados: “[...] la liberalización de los servicios implica la reducción o eliminación de estas reglamentaciones, que existen en la forma de leyes, decretos, reglamentos y otras medidas. Asimismo, dado que los servicios no pueden ser regulados en su entrada por la frontera, como ocurre con los bienes, la liberalización implica también eliminar o reducir restricciones a empresas y proveedores de servicios, en la forma de restricciones a la entrada, existencia de impuestos discriminatorios, limitaciones a la inversión extranjera, etcétera”.¹

Y esto es importante. El principal argumento que se ha manejado hasta ahora en el debate sobre el Tratado de Libre Comercio con Chile (TLC) es que la liberalización del comercio promueve el bienestar de los países. Si bien esto es verdad bajo ciertos supuestos, no es el caso de estos tratados. En este sentido, cuando los acuerdos incluyen regulación de mercados, propiedad intelectual, inversiones y controversias entre los estados y las empresas, es muy probable que en nombre de la eficiencia comercial se deje al menos a una de las partes en peor situación, generando consecuencias redistributivas negativas y con pocas mejoras de eficiencia en los mercados.²

Un problema que agrava aun más el compromiso que asumiría Uruguay en el TLC de servicios con Chile es que fue negociado por medio de listas negativas. Los gobiernos definen las excepciones, y el resto de servicios quedan automáticamente obligados por el tratado. Esto tiene dos implicancias. Por una parte, por más nivel de excelencia que tenga un negociador, hay sectores que se le escapará reservar. Ejemplo de ello es el problema que generó la expansión de Farmashop –de capitales chilenos– y la imposibilidad del gobierno, a pesar de su firme decisión de hacerlo, de limitar la cantidad de farmacias pertenecientes a una sola firma.³ Esto ocurrió porque el tratado bilateral de inversiones (TBI) con Chile se negoció con listas negativas, y al negociador se le olvidó reservar el sector farmacéutico minorista.

Como dice Fernando Isabella, “es verdad, no hay que ocultarlo, el acuerdo también incluye algunas características que entendemos no convenientes a la hora de negociar acuerdos comerciales, como la negociación por listas negativas y la ‘cláusula trinquete’. Es deseable que el país, dentro de lo posible, no negocie esas condicionantes”. Y hasta ahí estamos de acuerdo. Sin embargo, agrega que “por otro [lado], al tratarse de un acuerdo con un país con las características señaladas en los párrafos anteriores [Chile], entendemos que los riesgos son muy limitados”.

El problema es que el mundo no está compuesto por Chile y Uruguay, y la estrategia de la cancillería está dirigida a firmar este tipo de acuerdos con el resto de los países de la Alianza del Pacífico –Perú, Colombia y México–, y convertirse en Estado asociado de la Alianza.⁴ Y por supuesto, quedar a un paso del Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP, por sus siglas en inglés, y conocido por sus antiguas siglas TPP), integrado por los países de la Alianza del Pacífico y sus estados asociados más Brunéi, Malasia, Japón y Vietnam. Por lo tanto, Uruguay quedará sometido a “estas condicionantes” con países con los que realmente existen grandes asimetrías.

Estas condicionantes no son abstractas, son concretas, y a pesar de que este tipo de tratados no restringen el total de las políticas públicas, inhiben el desarrollo de algunas que se deberían aplicar sólo a empresas nacionales. Por la cláusula Trato Nacional, estas políticas deberían aplicarse también a las empresas chilenas instaladas en territorio nacional y luego a las empresas de todos los países que, ya se vio, están en el horizonte de la política de inserción comercial internacional de la cancillería.

Por cierto, se argumenta también que el TLC con Chile no incluye al Centro de Arreglo de las Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), como sí lo hace el TBI Uruguay-Chile. Sin embargo, dado que una empresa chilena se instala en Uruguay utilizando las concesiones del TLC, y dado que será una inversión chilena en nuestro territorio, podrá, si surge alguna controversia, apelar al CIADI. Esta posibilidad está explícita en el tratado: “Surgida una diferencia, la parte reclamante tiene dos opciones: recurrir al Tribunal Arbitral previsto en el presente Acuerdo o en cualquier otro acuerdo comercial del que Uruguay y Chile sean Parte”.⁵

Otro elemento específico de la polémica ha sido la política de promoción del Estado y el caso del software. A pesar de lo necesaria que ha sido la política de exoneración fiscal durante 20 años para la inserción internacional del sector del software (¿qué contestaría la Cámara Uruguaya de Tecnologías de la Información si se le pidiera al sector que renunciara a ella?), Isabella y Juan Labraga afirman que “el software, por motivos tecnológicos, es un sector que nació global. Que debió hacerse un lugar compitiendo con la producción de otros países, lo que obligó a las empresas a especializarse, profesionalizarse y no depender del Estado para que lo protegiera contra las importaciones a costa de los consumidores. Pero dio resultado y el sector se desarrolló sin necesidad de medidas proteccionistas” (hay varios autores que entienden que la exoneración fiscal es una medida proteccionista).⁶ Parecería que los autores proponen que el Estado no apoye los sectores tecnológicos del presente y el futuro, y su desarrollo quede sometido a las fuerzas del mercado.

Uruguay debería seguir desarrollando, como lo ha hecho en la mayoría de los acuerdos firmados hasta ahora, mecanismos comerciales de integración sin comprometer sus estándares internos de regulación económica. Los principales servicios no tradicionales exportados por Uruguay, como las tecnologías de la información y la comunicación, el sector audiovisual, arquitectura, empresariales o de comercio –75% de estos servicios se exporta desde zonas francas–,⁷ o no necesitan acuerdos comerciales adicionales, o perfectamente se podrían negociar con listas positivas, como se están negociando actualmente con la Unión Europea (UE).

Estrategias de inserción comercial en bienes

Históricamente, la liberalización comercial ha reforzado la estructura del comercio de bienes. Los países del sur exportan esencialmente bienes de carácter primario, con escaso valor agregado; los del norte se han especializado en bienes innovadores, de media y alta tecnología, con alto valor agregado. Países del sureste asiático, como Corea y China, no se integraron al mundo bajo este esquema liberalizador, sino que, por el contrario, el éxito de estos países en su desarrollo industrial, tecnológico y en su inserción internacional ha sido producto de fuertes medidas de protección comercial articuladas con políticas industriales,⁸ las que China, por supuesto, sigue aplicando.⁹

En el artículo de Isabella y Labraga se dice que las exportaciones mexicanas de alta tecnología son producto de sus acuerdos de libre comercio. Se debería además especificar que las exportaciones tecnológicas son lideradas por empresas multinacionales, no por innovaciones mexicanas. Las 20 principales empresas exportadoras de México son multinacionales tecnológicas y durante 2017 representaron más de 30% del valor exportado.¹⁰

Los resultados de esta integración ya los conocemos. En los últimos 20 años México fue uno de los países que menos crecieron de América Latina; los salarios reales se mantuvieron prácticamente incambiados; aumentó la pobreza; y los emigrantes mexicanos a Estados Unidos pasaron de 4,5 a 12,6 millones.¹¹ Claramente no es el modelo deseable para Uruguay.

Tampoco se pueden comparar los acuerdos de libre comercio con acuerdos de integración regional como el Mercosur. Menos aun, transmitir la idea de que los beneficios de comercio para Uruguay producto de la rebaja arancelaria con los países vecinos serían equivalentes a los conquistados en otros TLC, como podría ser el TLC Chile-Uruguay. Primero, el Mercosur consideró asimetrías; además, el Mercosur cuenta con el Arancel Externo Común, lo que protege el ingreso de productos de terceros países. De hecho, y producto de un posible acuerdo UE-Mercosur, y su consecuente rebaja del Arancel Externo Común, se reducirían las exportaciones de media y alta tecnología entre los países miembros, que serían sustituidas por importaciones europeas.¹²

Por otra parte, afirmar que Nueva Zelanda y Australia nos desplazarán por sus acuerdos de libre comercio con China, y que China dejará de comprar nuestros productos de base agropecuaria, es una falsa oposición y una afirmación sin fundamento. Los bienes de base agropecuaria serán cada vez más preciados por el mundo, particularmente por China, que sigue profundizando los vínculos con Uruguay, y promoviendo el incremento de nuestras exportaciones hacia aquel destino.¹³ De hecho, Uruguay fue el principal proveedor de carne a China durante 2017.

Apreciaciones políticas

La polémica en la interna del Frente Amplio (FA) sobre el TLC con Chile ha estado teñida de falsas oposiciones, como que estar en contra de este acuerdo es estar en contra de la inserción comercial internacional del Uruguay; o que intentar proteger al país de cláusulas como la “trinquete”, o de formatos de negociación que incluyan listas negativas implica que se pretende impulsar un formato Uruguay de negociación; o peor aun, que, como dice Isabella, “el mensaje que inequívocamente transmitiríamos en ese caso [rechazar el TLC Chile-Uruguay] es que vamos a rechazar cualquier acuerdo comercial, con cualquier país en cualquier condición. Y eso sería lapidario para las posibilidades de desarrollo del país”.

Otra de estas falsas oposiciones es que si el Parlamento rechaza el acuerdo “implicaría dar una enorme señal de debilidad de este [gobierno], que afectaría la posición regional de Uruguay”, como sostuvo Isabella. En primer lugar, Uruguay ya se ha salido de negociaciones con actores internacionales mucho más relevantes que Chile, como Estados Unidos cuando se negociaba un TLC, o con los 23 países con los que se negociaba el TISA, incluidos Estados Unidos y la UE. Es verdad que este acuerdo ya está firmado. Pero no se puede pensar que los parlamentos de todos los países del mundo deban refrendar o rechazar los acuerdos comerciales que firman sus respectivos gobiernos como una cuestión meramente formal. Los parlamentos deben cumplir su misión democrática como poder independiente, discutir en profundidad y no aprobar como un mero trámite cuando se trata de leyes que involucran decisiones estratégicas. También es necesario que la discusión se lleve a cabo dentro de los partidos políticos, especialmente de la fuerza política que gobierna.

Gustavo Buquet es economista, profesor de la Facultad de Información y Comunicación de la Universidad de la República. Integrante del sector Casa Grande, del FA.

(*) Este artículo es una respuesta a las columnas de Fernando Isabella y Juan Labraga publicadas en la diaria el 2 y 21 de mayo.