Las urgencias de Lacalle Pou

Se vienen momentos de “ejercer la autoridad con justicia y humildad”, decía Luis Lacalle Pou en la Convención del Partido Nacional (PN) del 10 de agosto de 2019 que aprobó su programa único de gobierno. En ese sentido ha sido claro: su primera medida de gobierno, si es electo presidente de la República, será enviar al Parlamento una Ley con Declaratoria de Urgente Consideración, según dijo a El Observador.¹

Si bien no se conoce el articulado del proyecto de ley, en tanto el PN no lo ha puesto a consideración de la ciudadanía, consultados por algunos medios de prensa, técnicos de esa fuerza política adelantaron que la iniciativa contendrá entre 300 y 500 artículos regulando temas referentes a economía, políticas sociales, seguridad pública y educación, cuestiones referentes a las empresas públicas, etcétera.

Algunos de los puntos que han trascendido como incluidos en dicho proyecto son: eliminación de la representación docente en la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), creación de una regla fiscal para contener el gasto público, reorganización del Ministerio de Desarrollo Social (Mides), protección del espacio aéreo con una ley de derribos para el narcotráfico, modificación del Código del Proceso Penal, aspectos vinculados a penas y manejo de cárceles, abigeato, presunción simple de legítima defensa policial, control de las sociedades anónimas de los entes públicos, autonomía absoluta de las unidades reguladoras (URSEA y URSEC), desregulación de la importación, distribución y comercialización de combustible, eliminación de la bancarización obligatoria, conformación de una comisión para establecer reformas a la seguridad social, creación de la agencia de monitoreo y evaluación de políticas públicas, creación de un consejo técnico permanente para las negociaciones colectivas.

Sin perjuicio de lo polémico de las medidas propuestas y de las excesivas temáticas que se pretende incluir en un solo proyecto de ley, resulta interesante analizar la herramienta constitucional de la declaratoria de urgente consideración que pretende utilizar Lacalle Pou para impulsar esta agenda. El mecanismo de la ley con declaratoria de urgente consideración fue incluido en la Constitución a partir de la reforma constitucional de 1966, como una de las facultades del Poder Ejecutivo, respondiendo a una visión imperante en la época pachequista de fortalecimiento de dicho poder frente a la ineficiencia y lentitud del Poder Legislativo para resolver los temas relevantes para la “suerte” del país.

El artículo 168 de la Constitución, en su numeral 7, establece como facultad del Poder Ejecutivo, actuando solamente en Consejo de Ministros (artículo 160 de la Constitución), la remisión a cualquiera de las cámaras de un proyecto de ley con declaratoria de urgente consideración. Dicha iniciativa dispara un procedimiento de sanción totalmente excepcional, en tanto, en primer lugar, el Parlamento tiene plazos muy abreviados para su discusión (lo cual no ocurre en el procedimiento de elaboración ordinario de la ley); en segundo lugar, si dicho plazo de tratamiento parlamentario venciere (sin que sea expresamente desechado el proyecto o aprobado un texto sustitutivo), el proyecto resultará tácitamente aprobado tal como lo envió el Poder Ejecutivo (situación contraria al procedimiento ordinario de sanción de las leyes, en el que no darle tratamiento a un proyecto tiene efecto negativo o de rechazo). Finalmente, y tal vez lo más trascendente en este caso, para dejar sin efecto esa declaratoria de urgente consideración del proyecto de ley, la Constitución exige una mayoría importante de tres quintos de votos del total de componentes de cada cámara, cantidad bastante difícil de reunir, máxime si se está ante un escenario de fragmentación parlamentaria como el que se presume en el siguiente período de gobierno.

El Parlamento tiene 90 días para expedirse sobre el proyecto; si no lo hace, la norma resulta aprobada tal como la envió el Poder Ejecutivo, restando simplemente su promulgación (en un plazo no mayor a diez días). Negocio redondo: en 100 días Lacalle Pou impondrá su agenda con escasa discusión parlamentaria.

Límites constitucionales

Razones de necesario equilibrio entre los poderes del Estado y de coherencia jurídica obligan a tener presente los límites y la responsabilidad con la que los gobernantes deben utilizar este tipo de instrumentos constitucionales. Algunos límites surgen expresamente del texto constitucional, y es a los únicos a los que hacen mención Lacalle Pou y su equipo: refieren a que no pueden recibir esta declaración de urgente consideración las leyes de presupuesto, ni las que requieran para su aprobación dos tercios o tres quintos de votos del total de componentes de cada cámara.

Pero este instrumento tiene reconocidos en la Constitución otros límites más sutiles, que a la larga son los que dejan de manifiesto si su utilización está o no acorde a derecho.

Un trabajo académico del abogado constitucionalista Luis Fleitas de León analiza con rigor científico/constitucional esos límites sutiles, a partir de importantes aportes de la doctrina nacional y con los aportes conceptuales de uno de los padres del constitucionalismo moderno, el alemán Karl Loewenstein. En efecto, indica que el límite sutil referido está establecido en el propio artículo 168, en su numeral 7, que hace referencia a la “declaratoria de urgente consideración” y no a la “urgente consideración”. Esta diferencia no es meramente semántica, ya que el término “declaratoria” hace referencia a una situación preexistente que se declara y se regula por intermedio de la ley, por oposición a una situación que se pretende constituir como urgente en el proyecto. En esta línea, citando al constitucionalista José Korzeniak respecto del contenido de estas leyes, Fleitas señala: “Los temas regulados deben tener cierta razonable urgencia de ser resueltos. Esta no es sólo una consideración de sentido común, sino que se deriva del carácter declarativo de la urgencia”. El Poder Ejecutivo “no debe inventar o constituir la urgencia del asunto”, por razones políticas o de concepción ideológica o por prioridades de gobierno; muy por el contrario, “formula una declaración de una urgencia realmente existente”, debe declarar una urgencia con alguna base fáctica razonable, sea económica, sanitaria, social e incluso estatal”.²

Al respecto, entendemos que basta con analizar los antecedentes legislativos y los contextos en los que se utilizó este instrumento para identificar la situación y el contexto de urgencia (administración Sanguinetti en 1986 respecto de la Ley de Caducidad, administración Batlle en 2001 en ocasión de la crisis económica y administración Vázquez en 2005 respecto de la creación del Mides).

En otras palabras, arribado al gobierno, la urgencia de Lacalle Pou por implantar o constituir su agenda política y generar gobernabilidad en un escenario de coalición frente a un Parlamento fragmentado no es equivalente a un contexto de urgencia preexistente en el país sobre los temas que él pretende resolver. En todo caso, muchas temáticas incluidas por el candidato nacionalista en el proyecto de declaratoria de urgente consideración (economía, políticas sociales, seguridad pública, educación, empresas públicas, etcétera) son sus urgencias, pero no lo son para la sociedad en su conjunto, en tanto seguramente requieran una discusión parlamentaria seria y profunda, propia de un sistema republicano y no de impulsos voluntaristas que vienen a “poner de pie al país”, disfrazando finalidades políticas con ropajes jurídicos de clara impronta autoritaria.

Ramiro Prieto y Ximena Muñiz son doctores en Derecho y Ciencias Sociales y militan en el Partido Socialista.