La ley de urgente consideración (LUC), en sus artículos 248 a 258, trata la creación de un Ministerio de Medio Ambiente y Agua. Varios medios de prensa y especialistas han comentado y se han manifestado sobre estos artículos y la debilidad que se esboza en este borrador. La intención de esta nota es reflexionar sobre cuáles deberían ser los elementos claves en la nueva institucionalidad que será discutida por los partidos en el Parlamento.

Un primer elemento a considerar es incluir el Ordenamiento Territorial (OT) en el nuevo Ministerio. El OT es clave para la gestión del ambiente y los recursos naturales. La falta de un adecuado ordenamiento es uno de los factores de degradación ambiental más importantes en América Latina y un tema no menor en Uruguay. Además, un Ministerio de Ambiente sin relación con el OT será un dolor de cabeza para futuros gobiernos (en particular para el futuro ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca) y una debilidad del nuevo ministerio.

Esto no quiere decir que no existan elementos de ordenamiento urbano que tengan un vínculo especial con la vivienda; de hecho, sería deseable fortalecer capacidades de ordenamiento urbano a nivel del gobierno central, para poder apoyar las municipalidades con debilidades institucionales en planificación urbano-ambiental. El nuevo ministerio representa una oportunidad de mejorar técnicamente en este aspecto, apoyando y coordinando con recursos humanos, junto con otros organismos, la planificación y ejecución a nivel subnacional en temas urbanos.

En la LUC, el traspaso de mandatos se limita a la institucionalidad existente dentro del actual Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (Dirección Nacional de Agua y Dirección Nacional de Medio Ambiente) y a la Secretaría Nacional de Agua Ambiente y Cambio Climático (SNAACC).1 La discusión no debería limitarse a esto. Existen otras divisiones cuyo traslado al nuevo ministerio puede facilitar la coordinación y el buen manejo de los recursos naturales. Se ha hablado en el pasado de la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos (o de ciertas competencias de esta dirección) y de la División de Bosque Nativo, hoy en la Dirección General Forestal del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. Son opciones razonables que deben analizarse y discutirse en este momento en que se está creando el nuevo ministerio.

Las políticas ambientales tienen que estar integradas en la planificación del resto de los ministerios para lograr cambios verdaderos. Para lograrlo es necesario aumentar la coordinación.

El artículo 255 establece la transferencia de los roles de la SNAACC al nuevo ministerio. Es clave que el rol articulador que cumplía la SNAACC sea insertado en el nuevo ministerio. Las políticas ambientales no pueden ser planificadas ni ejecutadas en forma aislada. Está demostrado que cuando eso sucede son poco eficientes desde el punto de vista ambiental y sectorial. Las políticas ambientales tienen que estar integradas en la planificación del resto de los ministerios para lograr cambios verdaderos (llamados “transformacionales” en la literatura ambiental). Para lograrlo es necesario aumentar la coordinación.

Esta coordinación es lo que permitirá pasar de simples transiciones que llevan de un estado a otro similar, a políticas transformacionales que cambian el statu quo. Para ilustrarlo utilizaré un ejemplo municipal y no nacional. Para mejorar y hacer más sustentable el transporte en Montevideo se puede proponer un tren de la costa eléctrico; esa sería una transición que, dentro del statu quo, mejoraría el transporte de algunos ciudadanos por un período. Pero sería deseable una política transformacional que logre cambiar realmente la movilidad de la ciudad. Para ello será necesario cambiar desde comportamientos individuales hasta aspectos financieros, culturales y socioeconómicos; trabajar en la sustentabilidad del transporte, pero también en la forma y distribución de la ciudad, en sus espacios verdes y su arbolado para hacer más atractivo caminar y andar en bicicleta, en las ordenanzas de construcción, en la seguridad, en la zonificación, en la equidad, en factores tecnológicos, en la densificación y compactación urbana, etcétera. Para lograr cambios que verdaderamente transformen la movilidad en la ciudad es necesario integrar a varios actores públicos y privados. Volviendo a lo nacional, un Ministerio de Ambiente aislado no podrá liderar ningún cambio transformacional.

Es por ello importante continuar el trabajo del Gabinete Ambiental Nacional y el Sistema Ambiental Nacional. Sin embargo, este trabajo no se logra con avances a nivel de ministros, sino que requiere una coordinación técnica permanente entre técnicos de los ministerios, que den contenido a la agenda del gabinete ministerial. Para ello sería deseable tener una institucionalidad dentro del nuevo ministerio que se encargue de los asuntos interministeriales e incluso un punto focal del Ministerio de Ambiente en los ministerios claves.

Un elemento fundamental de la coordinación interministerial es la información. A pesar de los esfuerzos del último lustro en la generación y apertura de información, aún no se cuenta con información ambiental sistemática, de calidad, con series temporales adecuadas y disponible para generar diagnósticos, seguimientos de políticas y cruzamientos con otros sectores claves como salud y producción. Es necesario generar información de calidad, para ello se precisa un área responsable de coordinar los esfuerzos existentes a diferentes escalas y entre diferentes instituciones (gobierno central, entes, municipios, academia, etcétera). Sin información adecuada es difícil priorizar acciones y evaluar su éxito o impacto. También dificultará el trabajo de la anunciada Agencia de Evaluación y Monitoreo de Políticas Públicas.

La información es clave para sostener y dar fuerza al tema ambiental, y tiene vinculación con la voluntad política. La información de calidad permite demostrar que el tema ambiental es clave para el desarrollo del país y que el deterioro de la calidad ambiental afecta principalmente a los más vulnerables. Contar con esa información simplifica la voluntad política, no contar con ella hace más sencillo desvirtuar el tema. Un político interesado en darle relevancia al tema ambiental querrá contar con datos firmes, que, por ejemplo, muestren que determinado proceso productivo está generando un daño a la salud o a la economía de un grupo de ciudadanos, con ello tendrá elementos de respaldo para tomar decisiones que afecten negativamente a un proceso productivo, pero favorezcan a quienes están sufriendo el daño.

La voluntad política es central. Es razonable decir que sin voluntad política no importará que sea un ministerio, una agencia o una dirección ambiental. Pero sólo con voluntad política no alcanza. Si, tal como surge de los discursos del nuevo presidente, la protección del ambiente es considerada, entonces querrá tener un ministerio fuerte que respalde esa convicción, pero también un ministerio con la estructura y capacidades adecuadas para llevar adelante la intención. La actual redacción que se esboza en la LUC está lejos de dar la capacidad y estructura necesarias para garantizar un buen desempeño en el tema ambiental, sobre el cual se construye la producción nacional y del cual depende la buena salud de la ciudadanía.

Existen capacidades e interés en el país, y seguramente de parte de organismos internacionales, para apoyar un proceso de discusión sobre el nuevo ministerio. Es indispensable comenzar este proceso cuanto antes si se espera tener resultados en los tiempos exigidos por la LUC.

Diego Martino es PhD en Geografía y Ambiente y ha estado vinculado a temas ambientales desde hace 20 años en ONG, el sector privado, organismos internacionales, gobierno y academia.


  1. La División de Cambio Climático tiene un estatus jurídico diferente a la Dinama y la Dinagua, pero en la prensa se ha afirmado que también pasaría a ser parte del ministerio.