En medio de la crisis y el encierro decidido como respuesta global a la pandemia de la covid-19 declarada por la Organización Mundial de la Salud, mientras se sostiene que nada volverá a ser igual después de ella, el gobierno presenta ante el Parlamento el proyecto de ley de urgente consideración (LUC). El mecanismo de esta ley se echa a andar con la economía casi paralizada, el Banco de Previsión Social colapsado por el envío masivo al seguro de paro, la población encerrada en su casa por el machacón eslogan de “Quedate en casa”, las ollas populares diseminadas por los barrios para paliar el hambre de los más pobres, los desocupados y los trabajadores precarios puestos al descubierto por la paralización. Sin duda, la combinación del carácter urgente con la multiplicidad de temáticas incluidas en el proyecto conspiran contra la profundización en cada uno de los temas, el debate público de los asuntos y la posibilidad de generar resistencia especialmente desde los sectores sociales afectados de diversas maneras.
Como ciudadanos que nos esforzamos por mantener la capacidad de pensar, nos preocupan todos los temas que trata el proyecto: seguridad, economía, empresas públicas, eficiencia del Estado, educación, relaciones laborales, seguridad social, sector agropecuario, salud, vivienda, etcétera. Como trabajadores nos preocupa especialmente la afectación de los derechos laborales que implica. Pero como docentes no sólo nos preocupan los temas relacionados con la educación, sino que creemos que tenemos el derecho, la formación y la obligación de hacer escuchar nuestra voz sobre los temas educativos, máxime cuando el proceso de elaboración del proyecto no tuvo en cuenta, en absoluto, a los directamente involucrados.
En la sección III de la LUC se concentran los artículos relativos a la educación y se produce una importante modificación de la Ley 18.437. El documento es extenso y requiere una atenta lectura comparativa entre las modificaciones propuestas y la ley vigente, sin mencionar el estudio comparativo con el anteproyecto dado a conocer en enero, cuyos cambios tienen en su mayoría la intención de maquillar los aspectos más urticantes de la primera versión pero, analizados atentamente, no varían las intenciones iniciales.
La imposibilidad de abordar con seriedad todo lo que se propone nos obliga a seleccionar una temática que hace ya muchos años nos ocupa: El gobierno de la educación y la creciente pérdida de autonomía del sistema educativo. La tendencia a ejercer un control político-partidario del sistema educativo viene de muy atrás. Se remonta al año en que se inicia la dictadura, cuando el entonces ministro, hoy senador Julio María Sanguinetti, elabora la Ley 14.101, aprobada en 1973. Esta norma centralizó el sistema educativo con la creación del Consejo Nacional de Educación (Conae), que agrupaba y hacía perder la autonomía consagrada en la Constitución para los tres entes autónomos de Primaria, Secundaria y UTU, hasta ese momento gobernados por consejos electos en forma parcial o total. Esta centralización, que aumentó el control político de los gobiernos sobre la educación, no se revirtió en 1985, en el retorno a la democracia, con la Ley de emergencia 15.739. Posteriormente aumentó la injerencia del Poder Ejecutivo, por intermedio del Ministerio de Educación y Cultura (MEC), con la Ley 18.437.
Demostraremos que, de aprobarse el actual proyecto, nos estaríamos enfrentando a una aún más evidente inconstitucionalidad de las normas referidas a la educación.
El artículo 48 de la LUC sustituye el artículo 51 de la ley de educación vigente y agrega entre los cometidos del MEC, en el apartado D, la función de “Elaborar, en acuerdo con los tres candidatos propuestos por el Poder Ejecutivo para integrar el Consejo Directivo Central [Codicen] de la ANEP [Administración Nacional de Educación Pública], el Compromiso de Política Educativa Nacional que acompañará la solicitud de sus venias”. En el apartado E del mismo artículo, se le asigna al MEC el cometido de “Elaborar y enviar a la Asamblea General, antes de la presentación de la Ley de Presupuesto, el Plan de Política Educativa Nacional en el que se fijarán los principios generales y las metas de articulación entre las políticas educativas y las políticas de desarrollo humano, cultural, social, tecnológico y económico que servirán de marco para la elaboración de políticas educativas específicas. El Plan será elaborado en coordinación y consulta con las autoridades de los organismos estatales autónomos de la enseñanza”. Estas dos atribuciones asignadas al MEC, sin necesidad de recurrir al resto del proyecto, serían suficientes para declarar la inconstitucionalidad en caso de aprobarse y convertirse en ley.
Para demostrarlo es suficiente analizar el artículo 202 de la Constitución, que establece que “La Enseñanza Pública Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artística, serán regidas por uno o más Consejos Directivos Autónomos”. La autonomía consagrada en nuestra Constitución, respecto del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, es una singularidad de nuestro sistema que data de la Constitución de 1918. Importantes juristas de nuestro país justifican la introducción del mecanismo. Entre ellos, Juan Andrés Ramírez Chain (citado por Jiménez de Aréchaga, 1946) afirma que existen dos razones para establecer la autonomía de ciertos entes administrativos frente al Poder Ejecutivo y frente al Poder Legislativo. Estas razones son la especialización de funciones y la necesidad de ofrecer una garantía para que la prepotencia del Estado no ahogue la libertad cívica. “La autonomía supone no solamente la ruptura del ligamen jerárquico sino también el reconocimiento de la competencia privativa del Ente Autónomo para fijar las reglas técnicas a las cuales deberá ajustarse el funcionamiento del servicio especial que se le ha confiado. Esto es, se reconoce la competencia exclusiva del Ente Autónomo en la materia de su especialización” (Jiménez de Aréchaga, 1946). Por otra parte, la Constitución de 1918 no hace más que consagrar al más alto nivel jurídico lo que el pensamiento fundante de nuestra educación establece ya con claridad: “Así pues, en todas partes hay ventajas y conveniencias positivas en hacer independiente de los otros ramos de la administración pública la administración de la Educación Común: pero en la República Oriental [...] esa independencia es condición indispensable para tener un completo éxito, sin ella la educación del pueblo seguirá el vaivén de las convulsiones políticas y tendrá una existencia intermitente, débil y enfermiza” (José Pedro Varela, 1876).
Por lo expuesto, en la LUC, el Codicen de la ANEP está impedido de ejercer la autonomía que le confiere la Constitución en la materia específicamente atribuida. Sus integrantes se han comprometido con el Plan del MEC, subordinándose al Poder Ejecutivo como condición para su designación. Pero el proyecto va mucho más allá en la violación del mandato constitucional, que indica que la enseñanza pública será regida por consejos directivos autónomos (Art. 202). La concentración de funciones y potestades atribuidas al MEC, la presencia de otros ministerios y aun la presencia de otros organismos no estatales relacionados con el MEC son ejemplo de este avance del Poder Ejecutivo en el control inconstitucional de la educación.
El proyecto propone la dependencia directa del MEC de: la Comisión Coordinadora de la Educación (Art. 186), la Comisión Nacional de Educación No Formal (Art. 176), el Consejo Coordinador de la Primera Infancia (Art. 179), el Programa de Fortalecimiento de la Profesión Docente (Art. 173). A esto se suma la presencia de otros ministerios en las actividades y organismos de la enseñanza: el Ministerio de Desarrollo Social (Mides) por intermedio del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay, al que se hace responsable de la educación de cero a tres años; el Ministerio de Defensa Nacional, que se ocupa de la educación militar; el Ministerio del Interior, que se ocupa de la educación policial. Todos están presentes en la Comisión Coordinadora de la Educación, donde los representantes del Poder Ejecutivo son mayoría respecto de los de la ANEP, el organismo autónomo de la enseñanza no universitaria.
Si esto no fuera suficiente para demostrar la injerencia inconstitucional del Poder Ejecutivo en la dirección de la enseñanza, conjuntamente con una forma de privatización, se mantienen o incorporan al sistema personas jurídicas de derecho público no estatal que se relacionan directamente con el Poder Ejecutivo por intermedio del MEC sin intervención de la ANEP o de la Universidad de la República. Ellos son: el Centro Ceibal, con cuatro delegados del Poder Ejecutivo y uno de la ANEP; el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, dirigido por una comisión de tres miembros designados por el Poder Ejecutivo, que interfiere con las competencias de los entes autónomos de la enseñanza; el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional, presente en la Comisión Coordinadora y en las comisiones departamentales; y la Agencia Nacional de Investigación e Innovación, vinculada también, por medio del MEC, con el Poder Ejecutivo.
Tampoco es ajena a la tendencia a la centralización del sistema educativo la eliminación de los tres desconcentrados de Inicial y Primaria, Secundaria y Educación Técnica y su transformación en direcciones generales (Art. 159 de la LUC). Este cambio, bajo pretexto de eficacia, elimina la presencia de consejeros electos por los docentes y define como unipersonales lo que históricamente fueron consejos autónomos colectivos que rigieron los diferentes niveles de la educación no universitaria. Si la centralización fuera solución para los supuestos problemas de coordinación entre niveles del sistema educativo, los casi 50 años de existencia de un ente único (Conae o ANEP) ya lo habrían demostrado.
Para finalizar, hacemos mención a la violación de la especialización del ente autónomo con relación a otra de sus funciones constitucionalmente atribuidas. En el artículo 192 de la LUC se establecen disposiciones que deberá cumplir la ANEP al aprobar los estatutos de los funcionarios. Además de negar la especialización del ente, se propone la multiplicidad de estatutos, la destrucción de la carrera administrativa, la diversidad de formas de ingreso y ascenso en la docencia, y violaciones a la libertad de cátedra, supuestamente consagrada en el artículo 131 del proyecto.
¿A qué responde esta tendencia a la ministerialización?
Los organismos internacionales de la economía, que en las últimas décadas han sido decisivos en la orientación de las políticas educativas a nivel global (especialmente el Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, OCDE) exigen la subordinación de las políticas educativas al nuevo sistema productivo. Este proceso viene encontrando la resistencia de los cuerpos docentes y de todos aquellos que consideran a la educación un proceso de desarrollo integral de las facultades del ser humano. En Uruguay, la presencia de entes autónomos ha generado, a juicio del Banco Mundial (2015) y de la OCDE (2016), obstáculos para los cambios que proponen. Por ello en 2016 la OCDE expresó entre sus recomendaciones: “Una posibilidad sería que el MEC se convirtiera en la entidad principal de organización de las consultas entre los órganos principales de educación y las partes interesadas relacionadas para debatir y acordar estrategias a largo plazo de la educación en Uruguay”, sugiriendo que es el MEC quien debe concentrar el poder de decisión. Y nuestros gobiernos, condicionados desde hace 30 años por los préstamos de los organismos internacionales, no encuentran mejor estrategia que subordinarse cada vez más a los dictámenes de la economía mundial para nuestra educación.
Si se pretende mantener el proyecto de LUC, debería reconocerse ante la ciudadanía la intención de eliminar la autonomía del sistema educativo nacional, garantía de separación respecto de los vaivenes políticos.
Para justificar sus decisiones afirman que la ministerialización es lo común en el mundo. Sin embargo, Justino Jiménez de Aréchaga (1946) sostiene que “[...] las singularidades de nuestro Derecho Constitucional positivo en esta materia hacen imposible que se recurra, para su explicación a doctrinas que se han elaborado en el extranjero sobre la base de textos y orientaciones diferentes. Es necesario construir una teoría nacional de las autonomías”. A pesar de las inobjetables recomendaciones jurídicas, históricas y pedagógicas, los diferentes gobiernos prefieren perder la originalidad y la identidad de nuestro sistema educativo, que fue ejemplo en América Latina.
Nuestra intención no es la defensa de la Ley 18.437. En su momento luchamos contra su aprobación, presentamos un recurso de inconstitucionalidad con fuerte respaldo jurídico. Lo que defendemos, como lo hemos hecho desde el retorno a la democracia, es la autonomía de la enseñanza y el cogobierno en todos sus niveles, tal como lo resolvió el Congreso Julio Castro en 2006.
La pérdida de autonomía del sistema educativo no universitario está muy lejos de ser el único problema que presenta esta ley. Pero, si logramos instalar la potencial inconstitucionalidad del proyecto en la opinión pública y presionar al sistema político, esto podría generar los tiempos y espacios para debatir el resto de los problemas. Esto a su vez permitiría profundizar el análisis de la tendencia a la privatización y mercantilización de la educación, la eliminación de la aspiración al carácter universitario de la formación docente pública, la eliminación de parte de los mecanismos de participación insuficientes pero existentes en la actual ley, la eliminación de los consejos desconcentrados de Primaria, Secundaria y Técnico-Profesional, el recorte de la libertad de cátedra a pesar de su reinstalación en el texto, la inclusión de la noción de “competencias para la vida” resistida desde hace años por los colectivos docentes.
También es necesario debatir con profundidad los otros temas incluidos en la LUC, que, de aprobarse, afectarán a toda la población, especialmente las fuertes tendencias represivas y la pérdida de garantías para los derechos individuales, y las limitaciones a los derechos sindicales, entre las más preocupantes.
Si se pretende mantener el proyecto de LUC, debería reconocerse ante la ciudadanía la intención de eliminar la autonomía del sistema educativo nacional, garantía de separación respecto de los vaivenes políticos. Esto implicaría la necesidad de una propuesta de reforma constitucional, previa a los cambios legales, que la consagre franca y expresamente y que sea aprobada por el conjunto de los ciudadanos. De lo contrario, debe retirarse el proyecto.
Lucía Brusa, Silvia Ciffone, Beatriz Correa, Mabel Fabbiani, Vanina Galván, Nancy Gini, Natalia Hernández, Karina Irastorza, Eugenia Olano, Cecilia Salgado, Rocío Santos, Danae Sarthou y Daina Varela forman parte del Colectivo Docente por la Autonomía y contra la LUC.
Referencias:
Banco Mundial, Notas de Política Uruguay, desafíos y oportunidades. Recuperado en: http://documentos.bancomundial.org/curated/es/992291467993179877/Uruguay-Notas-de-politica-desafios-y- oportunidades-2015-2020
Jiménez de Aréchaga, Justino. La Constitución Nacional, Montevideo, 1946.
OCDE, Revisión de Recursos Educativos Uruguay. Recuperado en: https://www.ineed.edu.uy/images/pdf/OCDERevisionderecursoseducativos-_Uruguay.pdf
Varela, José Pedro. La legislación escolar, 1876. Recuperado en: http://bibliotecadigital.bibna.gub.uy:8080/jspui/handle/123456789/1131