Las sinrazones para cuestionar al Instituto Nacional de Colonización y sus recursos financieros

En la primera parte del tratamiento de la extracción de recursos del Instituto Nacional Colonización (INC) para transferirlos a un fideicomiso para resolver el problema de viviendas de los asentamientos urbanos me referí exclusivamente a uno de los argumentos expuestos: la existencia de 50.000 hectáreas sin colonizar que tenía la administración.¹ Traté de demostrar la falacia de las cifras dadas, así como la imposibilidad de realizar, a futuro, políticas de desarrollo rural con los recursos diezmados del INC.

En este artículo me referiré a otros argumentos (o sinrazones) expuestos con un grado importante de desinformación o equívocos, a los efectos de transferir los recursos financieros y modificar los rumbos sustantivos. Estos no ayudan a comprender adecuadamente la realidad institucional y la extensa y positiva acción desarrollada por el INC a lo largo de la historia y, particularmente, en las tres administraciones anteriores. Su objetivo es destruir su credibilidad y el aporte de su obra, mostrando criticables situaciones acotadas a uno o dos ejemplos en 610.000 hectáreas colonizadas y más de 3.700 unidades productivas, e ignorando las razones que las explican. Entre otros argumentos, se ha dicho que:

• El INC compra tierras a precios muy caros o mayores al del mercado.
• El INC compra tierras inundables, que no tienen mayor uso, o elige mal las tierras a comprar.
• El INC tiene tierras en pastoreo por varios años.
• El INC no atiende el requerimiento de los jóvenes y de productores rurales.
• El INC requiere una revisión de sus objetivos, utilización de recursos y adjudicaciones.

Aunque este conjunto de argumentos es de muy diversa índole y entidad jerárquica, a nuestro juicio tienen un mismo respaldo ideológico, que se condensa en el último punto que expongo. Pero veamos primero aspectos parciales o específicos.

Con relación a la compra de tierras a precios muy caros en el período de gestión del Frente Amplio (FA), es una bochornosa apreciación valorativa, ya que no tiene sustento alguno. El INC durante los 15 años que van de 2005 a 2020 compró la mayor parte de las tierras (más de 100.000 hectáreas) mediante la aplicación del artículo 35 de la Ley 11.029, de 1948, que le da origen. Este artículo indica que “todo propietario, antes de enajenar un campo de una extensión igual o superior al equivalente de 500 hectáreas de índice de productividad 100 CONEAT está obligado a ofrecerlo, en primer término, al INC, el que tendrá preferencia para la compra por igual valor y plazo de pago”. Es decir, el INC compra a precios del mercado; no marca el precio.

Las compras realizadas por otros caminos jurídicos, como la compra directa, fueron muy pocas. Seguramente son un porcentaje muy bajo del total. En general corresponden a predios de superficies pequeñas y por razones fundadas. Además, deben hacerse mediante tasaciones técnicas.

Con respecto a la compra de tierras inundables, debe reconocerse que se compraron en pocas ocasiones tierras con riesgo de inundación. Recuerdo una en el departamento de Rocha (inmueble 735), que se compró a sabiendas de sus limitaciones porque, en primer lugar, tenía un precio ajustado a sus condiciones y más bajo que otros campos; en segundo lugar, satisfacía una demanda local, y tercero, tenía recursos arqueológicos a preservar. “Los montículos, que datan de 4.000 años atrás, están siendo investigados a través de un convenio entre la Universidad de la República y el Instituto Nacional de Colonización, en acuerdo con el grupo de colonos Cerritos Lindos. En el marco del proyecto, que combina producción agropecuaria y conservación del patrimonio...”.²

En Canelones, contra el río Santa Lucía se pueden ubicar un par de colonias con dificultades de ese tipo. El campo de San Ramón entregado a una entidad de productores lecheros (SPLSR) y más recientemente el inmueble 921, T. Buzalino, que también tendrá un destino de apoyo a una gremial lechera (ATC). Estos campos, además de responder a una demanda de las gremiales lecheras de la zona y de apoyar una actividad tan valiosa para el país y las familias de pequeños productores, tienen, en el último caso, el objetivo de ayudar a preservar un área de monte nativo que debe protegerse. En convenio con la Dirección Nacional de Medio Ambiente, se propuso un proyecto que reserva una parte del predio, inundable, para la protección de los recursos naturales. Esto también es desarrollo rural. No se puede ver exclusivamente la producción. Además, se compró a un muy buen precio. Al final de una gestión, pero con múltiples razones que lo justifican.

El INC ha comprado tierras con riesgo de inundación en muchos períodos. Ello es más probable cuando se compran más de 100.000 hectáreas en tres administraciones. Pero no fue por ignorancia ni por impericia; por el contrario, se compraron por razones valederas. Otro argumento expuesto se refiere a tierras en pastoreo que se encuentran mucho tiempo con dicha forma de tenencia. Es de reconocer que ello no es lo más deseable y que sucede, pero aclaremos que eso no implica que sean tierras “vacías o desocupadas”. No. Por el contrario, son tierras ocupadas productivamente, aunque con una tenencia precaria. Ello se puede explicar por múltiples razones: proceso de planificación, llamados a aspirantes en trámites, limitaciones jurídicas y de otra índole.

También se alega que el INC no atiende el requerimiento de los jóvenes y de productores, pero dicho argumento se contesta con los hechos. Cuando se efectúa un llamado a asignar fracciones libres, generalmente los inscriptos superan las fracciones que hay para entregar. Existe una demanda insatisfecha, al menos por el momento, dado que los recursos no son suficientes. Pero se ha beneficiado a varios cientos de colonos y grupos de productores. Todo lo que no se hizo en las cuatro décadas anteriores. Entre 1974 y 2004, el INC tuvo un accionar muy escaso y basado en la venta de su patrimonio.

Por otra parte, se debe recordar que existieron varios proyectos juveniles apoyados expresamente como tales, a los que se aplicó la prioridad de asignación con base en el concepto de familia en desarrollo. Es decir, jóvenes solteros y familias jóvenes con interés en radicarse en el campo como opción de vida y medio de trabajo; crear futuro rural con niños nacidos en ese medio, asentados y promovidos socioculturalmente.

Sostener que el INC requiere una revisión de sus objetivos, utilización de recursos y adjudicaciones constituye seguramente el enfoque más relevante y significativo de los cuestionamientos. Especialmente, porque en esto se expresa una visión ideológica más contrapuesta y en su estado más puro. Las anteriores argumentaciones son consideraciones puntuales o banales, que en realidad encubren la concepción pura de la ideología patricia y conservadora. Esta se ha expresado en casi un siglo y medio por exponentes de la misma concepción teórica.

En el marco del debate público, la Federación Rural decía este año que el INC “necesita una revisión interna de sus objetivos, herramientas, funcionamiento, utilización de recursos y adjudicaciones de tierra”, que “es necesario optimizar el uso de... la tierra, mejorar y medir su productividad” y que “nos preocupa el manejo político de la institución”. Por ende, “no se considera conveniente la adquisición de más tierra debiéndose... enfocar en una mejor gestión de las actuales”.³

El pensamiento conservador agrario nunca adhirió a la existencia de un organismo como el INC ni a las políticas de tierras que aborden la distribución y la regulación de las formas de tenencia precaria, como los arrendamientos. Constituye el cerno del pensamiento de esta corriente, que nos acompaña históricamente, desde el ámbito empresarial y político. Se destacan la Asociación Rural, desde el alambramiento de los campos en la década de 1870 como forma de consolidar la propiedad de la tierra y el modelo empresarial extensivo, y la Federación Rural, acompañando procesos como el “alto de Viera” o el golpe de Gabriel Terra en 1933. Su pensamiento se engarza fuertemente con la mirada herrerista de la política y del riverismo en el Partido Colorado.

La base conceptual del enfoque, para unidades familiares de producción, propicia el “individualismo propietarista”. Este modelo tiende a reproducir las bases éticas y morales del productor como centro de la sociedad, propietario de la tierra como bien cuasi “sagrado”. Por ello, desde esta perspectiva, se propugna la venta de los predios a los colonos y la eliminación de las restricciones a la venta (afectación) que por ley impone la normativa del INC, tal como se ha establecido en la ley de urgente consideración. Este enfoque se presenta en las declaraciones de la Federación Rural de julio. La concentración agraria con un carácter estructural tiene un devenir universal y en Uruguay la información estadística demuestra que desde 1956 están desapareciendo los pequeños productores. Por ende, la propuesta del predio familiar aislado y de propiedad (sin afectación de la ley de colonización) en lugar de constituir una solución deseada es la propuesta de un modelo excluyente y desintegrador de la familia rural. Pésima solución, ya que es dejar libres a los zorros en el corral de las gallinas.

En un formato menos radical en el posicionamiento teórico se presenta un enfoque que hemos denominado la reproducción del “modelo clásico de colonización”.⁴ Esta forma de organizar la redistribución de tierras se basa en asignar fracciones individuales, de tamaño reducido (a veces estimadas para el sostén de una familia en pretéritos períodos económicos), según la actividad productiva predominante. En predios independientes unos de otros, incluso aislados (no en colonias), sin integración interna de las colonias y desconectados de la agroindustria y de otras agencias del Estado. Esto se basa conceptualmente en la visión individualista de la producción y orientada al apoyo de la clase rural media y media alta, que tiene requerimientos de ampliación o reproducción generacional.

Muchas veces no se comprende por qué el INC cobra rentas más bajas que las del mercado, cuestión que también se critica desde la economía política neoliberal. Efectivamente, desde siempre las rentas del INC afortunadamente fueron más bajas que las del mercado, ya que las unidades pequeñas no tienen las mismas condiciones productivas y de escala para pagar las rentas promedio. Especialmente, en épocas en que los precios de los commodities son elevados y, en consecuencia, también lo es el precio de la tierra. La renta del INC es subsidiada socialmente por la parte de renta que no cobra el INC. El tema es a qué sectores sociales se beneficia con dicha renta subsidiada.

Ese modelo excluye e ignora la existencia de los asalariados rurales y los minifundistas como grupos sociales de atención prioritaria, ya que no tienen capital productivo. El enfoque es excluyente de los legítimos beneficiarios de la distribución de tierras: “los más infelices”, los más frágiles de la estructura agraria.

La unidad familiar con capacidad de sostenibilidad a largo plazo requiere superficies mínimas y capital de producción (ganado, infraestructura, insumos). ¿Cómo se resuelve, entonces, el dilema de priorizar a grupos que no tienen capital? Hay dos respuestas: ignorarlos, como propone el modelo clásico, o buscar otros modelos alternativos.

Los modelos promovidos por las administraciones frenteamplistas pusieron a los asalariados y los pequeños productores (por escala y tenencia) como centro de su proyecto. Durante las tres gestiones se buscaron nuevas formas de organizar la producción y la adjudicación de tierras. Se promovieron las estructuras asociativas basadas en actividades productivas con adopción de tecnología, utilización de infraestructura común y asistencia técnica en producción, organización, planificación, constitución jurídica e inclusión financiera. Estos conceptos orientaron buena parte de las nuevas formas de colonización, aunque en algunas situaciones también se apoyó a unidades familiares dispersas, como forma de sostener la actividad lechera.⁵

Por otra parte, no existió un modelo asociativo. Se propugnaron varios modelos, o formas diferentes de organizar la producción. Se entiende que el modelo colonizador debería adecuarse al tipo de campo (tipo de suelo, productividad, orografía, etcétera), demanda (local o con especificidad técnica, por ejemplo, un campo para lechería requiere ineludiblemente antecedentes de los aspirantes y un proyecto de unidad lechera), la infraestructura disponible, etcétera. Además, el desarrollo de modelos alternativos constituye un camino de exploración, de testeo y evaluación, así como de revisión y reajuste.

Durante las administraciones frenteamplistas se promovió la asociatividad y se aguzó la creatividad en la lechería, la ganadería,⁶ la caña de azúcar y otros rubros. Algunas experiencias no han sido totalmente exitosas, pero predominan aquellas que tienen muy buenos resultados. En dicho proceso de reflexión y ejecución hubo aciertos y errores, indudablemente. Pero si se cometieron errores todos son subsanables, sin que necesariamente redunde en un cuestionamiento de los pilares básicos de la construcción de modelos alternativos. Porque en la innovación superadora de modelos pretéritos también se cometen errores, pero hay muchas experiencias exitosas, con desarrollo humano y aprendizajes insustituibles. Se promueve y crea desarrollo rural en su acepción más compleja y rica, ausente en los enfoques de desarrollo agropecuario en los que se basa el modelo clásico.

Debe comprenderse que esta discusión no es solamente política o ideológica, tiene componentes técnicos muy complejos. Las apreciaciones basadas solamente en visiones ideológicas conspiran contra los buenos resultados.

Estos modelos deben apreciarse y evaluarse como pasos en el desarrollo humano, camino de capacitación, creación de valores y autoconfianza; en definitiva: crear empoderamiento individual y colectivo. Nada deseable para el statu quo.

Una última advertencia: en nuestra modesta opinión, el ideologismo puro, basado en principios éticos, cooperativos o asociativos, no es buen consejero. Se requiere respetar el conocimiento técnico agrario, económico, sociológico y de otras áreas del saber. Evaluar, sin aferrarse a principios genéricos, con la capacidad de revisión y ajuste, constituye parte de un pensamiento inteligente de una izquierda progresista agiornada a los tiempos. Y ello no constituye, bajo ningún concepto, una aceptación de la “embestida baguala” que se cierne desde comienzos del año pasado sobre la colonización en el país y su instrumento: el INC.

Miguel Vassallo es ingeniero agrónomo.