Las proyecciones demográficas estiman una caída de la población en edad de escolarización hasta el año 2025, que tendrá efectos disímiles en la matrícula de todos los ciclos de la educación uruguaya. Este tipo de fenómeno es una oportunidad para el rediseño de las políticas y reasignación de recursos con énfasis en la equidad, a la vez que es una tentación y una fácil excusa para la reducción o ajustes de recursos, como lo señaló recientemente el Ministro de Educación y Cultura.
Este mes, el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEED) hizo una actualización de las proyecciones y estimó la caída de la población ‒por baja de la natalidad‒ entre los años 2019 y 2025. La población en edad de escolarización registrará un descenso de 3.084 niños de tres a cinco años, de 7.170 niños de seis a 11 años, de 6.294 jóvenes de 12 a 14 años y de 11.505 jóvenes de 15 a 17 años. Estos tramos etarios se corresponden con las edades teóricas de educación inicial, escolar, ciclo básico y bachillerato, respectivamente.
Los efectos demográficos se basan en proyecciones de la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadística (INE), en consecuencia, las estimaciones abarcan a todas las formas de administración: primaria, secundaria, UTU e instituciones privadas. Las edades teóricas se ajustan a la mayoría significativa de la población en los distintos ciclos. No obstante, la extraedad ‒producto de la repetición de cursos‒ hace que existan jóvenes aún en primaria, mayores de 15 en el ciclo básico y mayores de 18 en educación media superior.
Los siguientes gráficos presentan las proyecciones de población esperadas para 2025 ‒con base en 2019‒ según edades teóricas referidas a los ciclos educativos de tres a cuatro años, primaria, ciclo básico y bachillerato. Al pie de la gráfica se señala el posible efecto en la matrícula en cada ciclo.
Elasticidad en la relación entre demografía y matriculación
Es un error de la planificación educativa suponer que menos nacimientos en una cohorte se trasladan linealmente a un descenso de matrícula. Existe elasticidad en la relación demografía y matrícula por la interacción con otros factores de la dinámica matricular, como son: i) la posibilidad de aumentar la cobertura si esta no llegó a la universalización, como es el caso de preescolares y bachillerato; ii) la incidencia de la repetición y/o abandono del sistema en los distintos ciclos; iii) el fenómeno de la extraedad, es decir, alumnos matriculados fuera del rango etario teórico para el nivel; y iv) otros fenómenos sociales y económicos (extrínsecos), así como de adecuación de la oferta educativa (intrínsecos), que también tienen impacto en la matriculación, pero que no trataremos aquí.
Efecto cobertura en la proyección de matrícula
En el caso del rango de tres a cinco años, es posible incrementar el acceso, pues no se ha llegado a la universalización. En este caso ‒hasta 2025‒ es posible incluir en el orden de 28.000 niños que aún no han ingresado para llegar a 100% de cobertura. En el caso de primaria, la cobertura es universal y los efectos demográficos inciden casi que linealmente en la matrícula. En el ciclo básico (o mejor dicho, de 12 a 14 años) también se ha logrado la universalización, lo que indica el impacto directo en la baja de matrícula del menor número de jóvenes en esa edad, que se mediatiza por la estabilidad de los egresos de primaria y la extraedad. Y finalmente, en bachillerato o educación media superior no se ha llegado a la universalización, es posible todavía incluir a unos 40.000 jóvenes que no están en el sistema o se han desvinculado y se advierte una matriculación tardía. En este caso la caída demografía no se correlaciona linealmente con la matriculación y deja un espacio al crecimiento de la matrícula hasta llegar a la universalización. Así que, en primaria y ciclo básico, los efectos de la demografía (nacidos en los años teóricos de seis a 14 años) son directos, mientras que en los de tres a cinco años y en educación media superior están mediados por la potencialidad de nuevos ingresos al sistema debido a no haber llegado a la universalización.
Efectos de la repetición y el flujo de alumnos sobre la matriculación
La repetición de los cursos, así como la desafiliación, producen efectos en la dinámica del sistema. El caso más elocuente es la baja de la repetición en educación primaria, que pasó de 10,3% en 2002 (reteniendo en el nivel a 37.646 niños) a 3,5% en 2019 (reteniendo solamente a 10.526 niños). Este cambio tiene efectos en la caída de la matrícula en primaria, a la vez que mejora el flujo de egreso y en consecuencia la matriculación de ciclo básico. De esta forma, la disminución de la repetición de grado actúa en el mismo sentido que la caída demográfica, se suman. Esa es la razón de la baja de matrícula que se advierte en educación primaria de más de 50.000 niños entre 2005 y 2019.
Evolución de la matrícula por ciclos (pública y privada)
En el gráfico se puede advertir el comportamiento de la matrícula sumando educación pública y privada según ciclos con el objeto de observar las tendencias recientes y justipreciar los efectos de la demografía mediados por cambios de cobertura, repetición y desafiliación.
Llevó 15 años bajar ‒en promedio‒ cinco alumnos por grupo en búsqueda de una enseñanza más personalizada, condición necesaria pero no suficiente para la mejora de los resultados.
La tendencia que se destaca es la caída constante en educación primaria, que de 365.000 alumnos en 2004, bajó a 300.000 en 2019. La cobertura de primaria es universal, lo que hace inelástico el comportamiento matricular que se traduce en un mayor acoplamiento a las tendencias demográficas. Por otra parte, el comportamiento de la educación media básica (ciclo básico de secundaria, UTU y privados) se mantuvo estable hasta 2007 y luego creció levemente hasta estabilizarse. En el caso de bachillerato y bachilleratos tecnológicos (secundaria, UTU y privados) se advierte un crecimiento leve pero constante a partir de 2006. En estos dos últimos casos se evidencian efectos compensatorios o contrarios entre demografía y matrícula: mientras baja el número de jóvenes, se mantiene o aumenta la cobertura.
¿Qué podemos esperar en el próximo quinquenio?
En educación inicial, si bien existe un descenso demográfico del orden de 500 niños, queda por delante la posibilidad de un aumento de cobertura que bien puede equilibrar los cambios en primaria y que tiene un techo de unos 28.000 niños más para llegar a la cobertura universal.
En educación primaria es esperable que continúe el descenso de la matrícula por el efecto combinado del abatimiento de la repetición, que acelera el flujo matricular, y la caída demográfica, estimada en unos 1.500 alumnos anuales hasta 2025. Esta dinámica ofrece la oportunidad de dinamizar la creación de escuelas de tiempo completo y otorgar mayores recursos para educación inicial.
En el ciclo básico, el efecto de mejoramiento sostenido del flujo de alumnos de primaria puede llegar a compensar esos 1.000 alumnos menos por año que prevé la disminución de nacimientos, por lo cual se puede estimar un mantenimiento de la matrícula en el orden de los 180.000 alumnos (secundaria, UTU y privados) con egresos de primaria de entre 39.000 y 41.000 jóvenes. En este nivel se advierte la tendencia a un pasaje de matrícula de secundaria a UTU y una estabilidad en el sector privado. Por otra parte, se necesitarán más plazas y desdoblamiento de grupos para los 60 centros modelo de tiempo completo (centros María Espínola) que aún no están financiados en el presupuesto.
Finalmente, en el caso de la educación media superior (bachilleratos) la demografía nos indica una caída anual de 1.900 alumnos (11.500 en los próximos cinco años). No obstante, el mejoramiento leve del egreso de ciclo básico ‒y el esperable‒, junto a la potencialidad de incremento de la cobertura y la extraedad, hacen pensar que se mantendrá el incremento de la matrícula como ha venido sucediendo en los últimos 12 años, cuando pasó de 144.388 matriculados en 2007 a 177.818 en 2019, es decir, un incremento anual de 2.785 alumnos.
Economistas de agua dulce y educadores de agua salada
Recientemente Paul Krugman ‒premio nobel de Economía‒ definió la existencia de economistas de agua dulce y de agua salada, haciendo alusión a economistas ubicados en las universidades del litoral marítimo de Estados Unidos (Harvard, MIT, Princeton y Stanford) y los de agua dulce, que estaban en las orillas de los Grandes Lagos (Chicago y Minnesota). Es decir, progresistas y neoliberales o monetaristas.
Cuando se trata de políticas públicas, y en especial de políticas educativas, es clara la diferencia en sus acciones frente al bono demográfico. Los economistas de agua salada ven una oportunidad de mejorar la calidad del servicio incrementando los recursos y diseñando estrategias de educación más personalizadas, con grupos más reducidos y extensión del tiempo pedagógico con énfasis en sectores desfavorecidos. Mientras que los economistas de agua dulce ven la oportunidad ‒y la tentación irrefrenable‒ de abatir gastos reduciendo el número de grupos e incrementando los alumnos por grupo. Lo que saben es que un grupo cuesta 1.600.000 pesos anuales, que los costos políticos de reducción de grupos ‒en términos de implementación de políticas públicas‒ son difusos y que los efectos negativos sobre el servicio son de largo plazo.
La baja de alumnos por grupo es una tendencia pedagógica en el mundo y fue una política de Uruguay en los últimos 15 años. En primaria se pasó de 27 a 22,2 alumnos por grupo en promedio entre 2005 y 2019, mientras que en el mismo período en el ciclo básico bajó de 31,1 a 25,5 y en bachillerato se llegó a 25,2. Así, en 2019 secundaria tenía 4.676 grupos en ciclo básico y 3.796 grupos en bachillerato (Observatorio de la División de Investigación, Evaluación y Estadística de ANEP). No sé a cuántos grupos se llegará cuando se estabilice la matrícula a fines de abril, pero las cifras que aparecen tienden más al agua dulce que al agua salada. Llevó 15 años bajar ‒en promedio‒ cinco alumnos por grupo en búsqueda de una enseñanza más personalizada, condición necesaria pero no suficiente para la mejora de los resultados. Parafraseando a Krugman, esperemos que ganen la pulseada, en los próximos cinco años, los educadores de agua salada frente a los economistas de agua dulce.
Martín Pasturino es profesor egresado del IPA, exconsejero de Educación Secundaria. Con posterioridad a la redacción de esta columna, el INEED publicó en su página web una proyección de matrícula concordante.