A partir de la presentación del proyecto de Ley de Rendición de Cuentas del Ejercicio 2020 por parte del Poder Ejecutivo, se está dando una discusión sobre el Instituto Nacional de Colonización (INC) que tiene aspectos conceptuales dignos de ser analizados. En el fondo es una discusión que nos acompaña desde los albores de nuestra Nación, y que en cada época se da con las particularidades de su tiempo, en una especie de discusión circular histórica que justifica el proverbio atribuido al rey Salomón en el Eclesiastes: “Nada nuevo bajo el sol”.

Si bien la instalación del tema se deriva de una propuesta de financiamiento para los asentamientos irregulares utilizando para ello leyes específicas creadas para la colonización, convengamos que lo central no es eso. Para definir herramientas financieras destinadas a tan importante problema hay varios caminos, y haber optado por tomar recursos de Colonización para ello tiene un contenido en sí mismo. No es una decisión inadvertida, pues no se afectaron otras instituciones, organismos o fuentes del Estado, se optó por desfinanciar el INC, y eso se deriva de una valoración de la importancia de realojar gente de los asentamientos irregulares en el momento actual. Los asentamientos resultan ser la excusa de este momento para justificar el debilitamiento del Instituto.

El mensaje del Poder Ejecutivo es una perla más de un conjunto de definiciones políticas del gobierno complementadas con manifestaciones realizadas por varios legisladores de la coalición de gobierno, que vienen criticando al Instituto desde distintos ángulos.

En la campaña electoral, el exministro de Ganadería Carlos Uriarte y el –en aquel momento– dirigente de Ciudadanos Ernesto Talvi lo criticaron desde el ángulo de la eficiencia empresarial. Propusieron como modelo a seguir a la empresa estatal neozelandesa Landcorp, con sus 117 granjas lecheras, ovinas y de ciervos, y sus 440.000 ovejas y 74.000 vacas lecheras, además de las tres empresas subsidiarias y su potente Focus Genetics. De este tema no se habló más.

Luego vinieron los artículos nunca explicados en la Ley de Urgente Consideración, y posteriormente el recorte de 380 millones de pesos por la vía del tope para compra de tierras que se incluyó en la Ley de Presupuesto.

También se criticaron las adjudicaciones de fracciones de tierra a aspirantes a colonos, diciendo que fueron objeto de acomodos y de favores políticos sin procedimientos claros de selección. Se agregó que tenía un gasto excesivo en una burocracia sin utilidad, cuando en realidad lo necesario es estar en el terreno trabajando con los colonos. También connotados legisladores del gobierno dijeron que era un instituto ineficiente porque tenía mucha tierra en propiedad sin adjudicar, inventando cifras irreales, y otros lo caracterizaron como un organismo atávico que debe desaparecer. La última perla del collar fue la manifestación de la ministra de Economía y Finanzas, Azucena Arbeleche, cuando se preguntó: “¿Quién puede estar de acuerdo con comprar más tierras para Colonización?”.

Son un conjunto de argumentos que van desde el tan mentado ahorro, las críticas al funcionamiento, las visiones de una necesaria modernización, etcétera, pero todas conducen a la misma conclusión. Y es que el INC no es bien visto por el actual gobierno. No es parte de “el campo” con el que el señor presidente dijo estar en la última Exposición del Prado. Es una clara posición política en torno al modelo de desarrollo rural del Uruguay, que es muy importante explicitar claramente y no esconder en excusas de momento, y que aunque no se diga claramente, es la base de todas las expresiones citadas.

También es necesario ver claro que no todos los integrantes de la coalición gobernante coinciden con esa posición mayoritaria, pues no es un debate partidario solamente, sino que es una discusión de proyecto de país. En el propio directorio del Instituto hay integrantes que han demostrado defenderlo cuando se lo ha querido cerrar. El actual presidente del directorio, Julio Cardozo, y el vicepresidente Guido Machado han defendido su existencia cuando el expresidente Jorge Batlle quiso cerrarlo en el año 2002.1 Y seguramente darán la batalla ideológica dentro de su coalición para defender el instrumento que tenemos para el acceso a la tierra por parte de las familias y los trabajadores rurales.

El tema del arreglo de los campos acompaña toda la historia de nuestra región, desde la colonia. Tempranamente, un enviado anónimo del rey de España en 1794 caracterizó esta región como “ganados sin hombres”, y el poblamiento del territorio se hizo de una forma que resultó en grandes extensiones conducentes a la posesión de los ganados.

Varios trabajos de investigación en los últimos años han estudiado el proceso de colonización de las llamadas colonias de nuevo asentamiento, en particular en Nueva Zelanda y en Uruguay, buscando explicaciones para las diferencias en crecimiento, instituciones, cambio tecnológico y productividad. Son muchos los factores que explican los modelos de desarrollo que han seguido estas regiones, pero todos citan como uno de ellos la diferencia en el acceso a la tierra. En las colonias inglesas tempranamente se impuso la consigna “The land for the people” (la tierra para el pueblo), y terminaron construyendo una estructura rural en la que predominan los predios familiares.2 Hoy Nueva Zelanda tiene 4,6 millones de habitantes, 80.000 explotaciones agrícolas en 15,5 millones de hectáreas, una tasa de desempleo de 3% (pleno empleo), una deuda pública de 15% y un ingreso per cápita de 41.000 dólares.3

En nuestro país, a partir de la ley del 23 de noviembre de 1880 que autorizó al Poder Ejecutivo a formar colonias, se aprobaron por lo menos una veintena de leyes y decretos que trataron el tema de la tierra, las colonias, los productores, la producción, los préstamos, etcétera.

El mensaje del Poder Ejecutivo es una perla más de un conjunto de definiciones políticas del gobierno que vienen criticando al Instituto Nacional de Colonización desde distintos ángulos.

El INC se creó por ley en una prolongada discusión parlamentaria que se dio entre octubre de 1944 y enero de 1948, que fue precedida por varios proyectos presentados por distintos actores que proponían reformas agrarias o leyes relativas a la tierra y a la situación de los agricultores. La Cámara de Senadores creó entonces una Comisión Especial de Reforma Agraria que acordó dar “unidad y desarrollo a la obra Colonizadora encarada no con criterio parcial y limitado sino amplitud de miras”. Y no fue sólo un tema uruguayo, porque en 1940, en Argentina, se aprobó la Ley de Colonización. Diversas circunstancias en el Uruguay y en la región plantearon el tema de las reformas agrarias, y diversas movilizaciones, encuentros, demandas y propuestas, tanto de agricultores como de gremios de trabajadores, obligaron a tratar el tema. En particular fue muy importante el Congreso sobre Colonización que la Comisión Nacional de Fomento Rural organizó en Paysandú en 1945. El gobierno del Partido Colorado de la época planteaba una solución consistente en destinar a los productores 5% de la tierra del país en régimen de enfiteusis. El Partido Nacional, el Partido Nacional Independiente, los distintos agrupamientos del Partido Colorado, la Unión Cívica, el Partido Socialista y el Partido Comunista negociaron trabajosamente la ley que creó el INC, y que el Parlamento sancionó con un Palacio Legislativo rodeado de manifestaciones que la exigían.

Pero no todo el Uruguay estaba de acuerdo, y esa discusión se prolongó en el tiempo, llegando hasta nuestros días. La creación del proyecto fue objeto de críticas por parte de sectores conservadores que no aceptaban la función social de la tierra. El proyecto recibió una “pedrea desaforada”, según manifestó el miembro informante de la iniciativa, el senador César Mayo Gutiérrez. Hubo quienes dijeron textualmente: “La masa de capital que este tendrá en sus manos para maniobrar, le permitirá en un corto plazo de tiempo, desde el momento que se dispusiera a hacerlo, adquirir o administrar directa o indirectamente todos los campos de la República” y “obligará a los productores cada vez que fueran a exponer una necesidad o reclamar algún derecho, a agachar la cabeza ante algún caudillo, quienes estarán en condiciones de distribuir las tierras en la misma forma en que se distribuyen los empleos públicos”. Sucedió el lamentable hecho de que se enviara un telegrama a legisladores amenazándolos con no reelegirlos en el caso de que votaran el proyecto que presentó la Comisión Especial.4

José Irureta Goyena, abogado, estanciero y activista rural de larga data, que había leído el discurso inaugural del Congreso Rural Extraordinario que creó la Federación Rural en 1915, había escrito unas palabras que fueron recordadas en el Senado en la discusión parlamentaria de la ley presentada por la Comisión Especial de Reforma Agraria que creó el INC. Había dicho: “Yo os aseguro que un País donde el hombre que tiene que ganarse el pan con el sudor de la frente no puede al llegar el crepúsculo, serenar su rostro contraído por el esfuerzo en su propio hogar, platicando con su mujer y sus hijos, en ese País, sea cual fuere, si el capital oprime al trabajo, y como en este mundo no hay deuda que no se pague, vaticino que llegará el día en que en ese País, el trabajo oprimirá a su vez al capital”.

Fue muy trabajoso en nuestras condiciones el acceso a la tierra, empezando por el no reconocimiento posterior de las asignaciones de tierras del artiguismo, y posteriormente también por los paisanos sin capital y por los inmigrantes que los gobiernos promovieron. Más exitosa fue la contratación de técnicos que trajeran conocimientos que nos hacían falta, como fue el caso de alemanes, ingleses, rusos, franceses, españoles canarios, vascos, que trajeron conocimientos, trabajo, algo de capital, otras semillas, y que contribuyeron tanto a conformar nuestra cultura rural. Pero el tema de la tierra siempre fue el talón de Aquiles para la construcción de una democracia rural.

En 2006, la bancada del Partido Nacional presentó un proyecto de ley denominado “De repoblamiento de la campaña”, con la firma de Jorge Larrañaga y Carlos Daniel Camy, que en la exposición de motivos decía textualmente: “El objetivo del presente proyecto de Ley es lograr que el INC disponga de las tierras necesarias para desarrollar una agresiva política de asentamiento de familias en el medio rural, retomando así las mejores tradiciones artiguistas que unen a todo el pueblo uruguayo”.5

Es francamente incomprensible que el mismo partido político esté impulsando en este momento disposiciones legales con el objetivo de que Colonización no compre más tierras, sin explicar claramente cuáles son las razones que conducen a semejante cambio de criterio político, cuando en el proyecto mencionado se decía lo contrario, y se proponía crear el financiamiento para ello.

El Instituto tuvo una revitalización en el programa y las acciones de gobierno del Frente Amplio. Las colonias del Instituto INC son un componente importante del agro nacional. Se componen de 5.747 productores titulares, que significan 13% de los predios del país y que ocupan 4% de la superficie agropecuaria nacional en sus 373 colonias, con un total de 610.000 hectáreas afectadas a la obra colónica.

Hace 206 años que el Jefe de los Orientales escribió en su cuartel general de Purificación el “Reglamento Provisorio de la Provincia Oriental para el Fomento de la Campaña y Seguridad de sus Hacendados”, en el que dispuso y ordenó “fomentar con brazos útiles la población de la campaña con prevención de que los más infelices serán los más privilegiados”. Todos admiramos esa expresión tan simple como profunda, lo que nos obliga a dilucidar si nos contentamos solamente con recordarla y jerarquizarla dentro del ideario artiguista, o si, por el contrario, estamos dispuestos a hacer algo para cumplirla, porque el tiempo nos está esperando. Y además, que ello sea así tanto para los paisanos como para los que viven en asentamientos.

Ernesto Agazzi es ingeniero agrónomo. Fue ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca, y senador del Frente Amplio.


  1. Carpeta Nº 1.664 de 2021, Comisión de Presupuestos integrada con Hacienda.  

  2. Álvarez Scaniello, 2008, tesis de maestría. Instituciones, cambio tecnológico y distribución del ingreso. Una comparación del desempeño económico de Nueva Zelanda y Uruguay

  3. José J López Jiménez, 2005, Transformación y tendencias de la agricultura de Nueva Zelanda, Universidad de Guadalajara. 

  4. Cámara de Senadores, 1948, Instituto Nacional de Colonización. Imprenta Nacional. 

  5. CSS, Carpeta Nº 182 de 2005, Repartido Nº 317, Repoblamiento de la Campaña.