La agenda de la reforma previsional: trayectoria y dilemas

Este artículo tiene como propósito describir la trayectoria de reforma previsional y mostrar algunos de sus más importantes dilemas. En ese sentido, para reflexionar sobre una posible reforma a la seguridad social, o más específicamente una reforma del sistema jubilatorio, volveré fundamentalmente sobre las explicaciones que en trabajos académicos previos desarrollé sobre las últimas dos reformas más relevantes del sistema jubilatorio desde la recuperación de la democracia en 1985.

La primera reforma del sistema jubilatorio desde la recuperación de la democracia fue la que se formuló y aprobó en el segundo gobierno del doctor Julio María Sanguinetti (1995-2000). Esta reforma fue paramétrica y estructural; paramétrica porque modificó el valor de algunos de los parámetros existentes del sistema, y estructural porque incorporó el efector privado llamado AFAP, hasta ese momento inexistente. Fue una reforma orientada a resolver problemas de sustentabilidad financiera y, sin perjuicio de que fue estructural, fue prácticamente la reforma liberal menos liberal de todas las reformas que se realizaron en el mundo donde se practicaron reformas liberales.

En su momento esta reforma se aprobó con el apoyo del Partido Colorado, el Partido Nacional y el entonces Partido Nuevo Espacio. La explicación que di en su oportunidad en clave comparativa fue que Uruguay hizo ese tipo de reforma porque tuvo una oposición fuerte (Frente Amplio, PIT-CNT y la Organización Nacional de Asociaciones de Jubilados y Pensionistas del Uruguay [ONAJPU]), en la que el legado histórico era importante y la ayuda económica externa era baja.¹

La segunda reforma del sistema jubilatorio en el mismo período fue la que se formuló y aprobó en el primer gobierno del doctor Tabaré Vázquez (2005-2010). Esta reforma fue paramétrica y no estructural. Fue paramétrica porque modificó uno de los valores del parámetro “cantidad de años trabajados” para el cálculo del monto jubilatorio y la tasa de reemplazo. Fue una reforma orientada a resolver los problemas de cobertura.

Esta reforma se aprobó por la unanimidad del sistema político en ambas cámaras legislativas. Previo a la aprobación parlamentaria el gobierno organizó un Diálogo Nacional sobre Seguridad Social, con un formato OIT ampliado, donde convocó tanto a la sociedad civil como a todos los partidos con representación parlamentaria. La explicación para el caso de Uruguay contempló la dispersión institucional y un contexto de buen acceso al mercado de capitales. La fuerza parlamentaria del gobierno de centroizquierda no fue suficiente para hacer posible una reforma estructural que revirtiera la existencia de las AFAP.

Finalmente, las recomendaciones de reforma de la seguridad social elaboradas por la Comisión de Expertos creada por el gobierno del doctor Luis Lacalle Pou, y que están sobre la mesa, consideran, a modo de síntesis: a) establecer de forma gradual un régimen uniforme o igualitario para todos los jubilados, lo que supone la ampliación de la participación de las AFAP; b) el aumento de la edad mínima jubilatoria en forma gradual; c) la creación de un procedimiento de ingreso mínimo garantizado o pilar cero; d) acotar el retiro obligatorio en el servicio de retiro militar; y e) finalmente, crear una unidad que ejerza la superintendencia de todo el sistema.

Basta mirar la historia reciente para conjeturar que no tiene las mismas dificultades aprobar una reforma que tenga como propósito la sustentabilidad financiera que una cuyo propósito sea mejorar la cobertura. Basta mirar la historia reciente para conjeturar que no es lo mismo aprobar una ampliación de la reforma estructural y paramétrica que una reforma exclusivamente paramétrica.

Por tal motivo, es posible conjeturar que una reforma estructural y paramétrica que tome en cuenta los lineamientos que están sobre la mesa de expertos sólo puede obtener, en el mejor escenario, un apoyo mayoritario, si es que logra hacerlo. Un mayor apoyo del sistema político solamente sería posible si la reforma fuera sólo paramétrica, y estuviera compensada con un fuerte pilar cero y un mayor nivel de equidad con relación a la llamada Caja Militar.

José Miguel Busquets es profesor titular de Ciencia Política de la Universidad de la República e integrante del Sistema Nacional de Investigadores.