Hacia un modelo de participación democrática en la ANEP

Al ir finalizando el cuarto año del actual período de gestión del Consejo Directivo Central (Codicen) de la ANEP podemos extraer algunas evidencias que caracterizan la etapa de forma unívoca. La presente administración se ha propuesto implementar una reforma educativa por demás polémica, se constata un profundo malestar en las comunidades educativas y una crispación en el relacionamiento con las autoridades. En el nivel técnico docente existe un gran rechazo por la manera en que se ha diseñado esta transformación, ignorando los aportes de las asambleas técnico docentes (ATD) que se han manifestado en forma contraria, tanto a nivel de centros como en el plano nacional en todos los subsistemas. Recordemos que estos organismos están reglamentados por ley: “Las ATD serán preceptivamente consultadas antes de la aprobación o modificación de planes o programas del nivel correspondiente”, señala el artículo 164 de la ley de urgente consideración (LUC). Si bien es cierto que las consultas se han realizado como marca la ley, estos han sido sobre programas prediseñados que fueron rechazados por estos organismos técnicos.

En el plano sindical existe un vaciamiento de la Ley 18.508 de negociación colectiva en el marco de las relaciones laborales en el sector público, dado que la mayoría de las reuniones bipartitas llevadas adelante con la administración se reducen a la comunicación de los temas que las autoridades deciden, sin dar lugar a un intercambio en el que se consideren efectivamente las propuestas sindicales. Por otra parte, se constata una criminalización de los docentes sindicalizados que ha implicado persecución, sanciones, sumarios y denuncias penales.

Asimismo, los estudiantes ven avasallados sus puntos de vista y propuestas. En general, las reivindicaciones de los gremios estudiantiles de educación secundaria tienen como denominador común el reclamo de equipos multidisciplinarios, porteros en todos los turnos, seguridad y mejoras en la infraestructura edilicia. Todas estas propuestas son por demás necesarias y muestran el grado de madurez de los jóvenes. En contraposición, ante alguna ocupación de los centros de estudio por parte de los estudiantes, se ha enviado para su desalojo a la Guardia Republicana, fuerza de choque innecesaria para interactuar con jóvenes menores de edad que, esencialmente, reclaman instancias de diálogo y mejoras en las condiciones de estudio.

En la dimensión presupuestal, nuestro país ha pasado de destinar 4,9% del PIB para el área educación en 2020 a 4,6% en 2022, rompiendo con una tendencia ascendente del período 2005-2020. Particularmente en la ANEP, en lo que va de este lapso de gobierno se han asignado menos recursos respecto de 2019, además de ejecutarse menos montos por dos razones: porque existe menor asignación, pero también porque el porcentaje de ejecución ha sido menor. También se verifica pérdida salarial durante todo el quinquenio, y el total de inversiones en infraestructura (obras nuevas, ampliaciones y mantenimiento) descendió respecto de períodos de gobierno anteriores. Por último, si bien la matrícula decreció en los últimos dos años debido a la baja de la tasa de natalidad, la inversión por alumno –aun con ese hándicap– ha empeorado. Todo lo anterior redunda en un debilitamiento de la educación pública: menor cantidad de grupos, mayor número de alumnos por clase y eventualmente superpoblación, supresión de asignaturas y menos horas de clase que ha generado en algunos casos desempleo docente, y menor cantidad de becas y horas de tutoría. Aspectos estos que se suman a los ya mencionados y que no constituyen un listado exhaustivo.

En lo estrictamente educativo se lleva adelante una reforma curricular basada en una educación por competencias en consonancia con los dictámenes propuestos por organismos internacionales y agencias multilaterales de crédito. Con el aditamento de constituirse en una transformación que obedece a períodos electorales y de promoción de candidatos político-partidarios, lo que se da de bruces con la evidencia científica que establece períodos de tiempo necesarios para implementar cualquier cambio sostenible en el ámbito educativo.

Expresaba Emilio Tenti Fanfani en una entrevista publicada por la diaria el 7 de enero de este año: “Hay que reconocer que los que hoy definen los grandes criterios de política educativa no son ni los pedagogos ni los sociólogos ni los filósofos; son los economistas. Estos bancos tienen sus unidades de análisis y son todos economistas. Se impone esta idea, que se corresponde con las ideas de los empresarios y partidos de centroderecha, de que la racionalidad del sistema educativo es formar recursos humanos para el trabajo. Es lamentable considerar a los seres humanos como recursos humanos […]. Esto ha sido impuesto por los grandes organismos, por la OCDE [Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos], el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo. Son los economistas, es esa corporación la que tiene una posición hegemónica en la definición de modelos de políticas. Su capacidad de intervención depende de las resistencias o las complicidades de los gobiernos y de los técnicos nacionales también”.

En lo que hace a la formación de grado de los docentes de la ANEP, se ha implementado un mecanismo posibilitado por la LUC –que establece un procedimiento a nuestro juicio inconstitucional– que deriva hacia el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) la acreditación de títulos universitarios, instaurando para ello pruebas de dudosa legitimidad en el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd).

Derogación de artículos de la LUC que impactan negativamente en la educación pública

No debemos dejar de considerar que al inicio del nuevo gobierno el sistema educativo estará enmarcado dentro de las limitaciones que ha impuesto la LUC en la actual ley de educación. Sólo enumeraremos algunos de los aspectos más nocivos de esta ley en la educación pública; para una enumeración más detallada, el lector puede consultar el Documento 11 del GRE titulado “Pronunciamiento sobre los artículos relativos a educación de la Ley 19.889 (LUC) y sus consecuencias”, donde se analiza pormenorizadamente la temática.

a) La LUC suprimió el concepto de que el Estado uruguayo no suscribirá acuerdos internacionales que alienten la mercantilización de la educación. Es necesario derogar ese artículo de forma que las políticas educativas se elaboren en forma autónoma y soberana, no sujeta a las leyes del mercado.

b) El artículo 202 de la Constitución de la República establece que la educación pública está regida por “uno o más Consejos Directivos Autónomos” que no tienen relación de dependencia respecto al MEC. Esta tradición autonómica, que se remonta a los orígenes mismos de nuestro sistema educativo, se ha constituido en una matriz identitaria irrenunciable. En consecuencia, las políticas educativas de la ANEP se deberán diseñar y ejecutar en forma autónoma, borrando todo rastro de subordinación al MEC. La coordinación del sistema educativo regulará el relacionamiento del MEC con los entes de la educación.

c) La eliminación del carácter colegiado de los Consejos de Educación Inicial y Primaria, Secundaria y Técnico Profesional, convirtiéndolos en direcciones generales unipersonales que son sometidas directamente a la autoridad del Consejo Directivo Central de la ANEP, ha significado un retroceso en el esquema de gobierno del sistema. Se avanzó en un proceso centralizador que ha determinado que desde la Dirección Ejecutiva de Políticas Educativas de Codicen se diseñen los planes y programas que son específicos del saber técnico radicado en los subsistemas, sin considerar la especificidad de cada segmento educativo. La experiencia de las direcciones generales unipersonales ha demostrado que la gestión no se ha agilizado, por el contrario, ha oficiado a modo de embudo y se ha perdido la riqueza de los anteriores consejos colegiados. A su vez habría que volver a la modalidad de consejeros electos en los subsistemas mencionados.

d) Es necesario volver a caracterizar al sistema nacional de educación como público (SNEP), volviendo a redefinir las comisiones coordinadoras del sistema de modo que no exista la injerencia de instituciones privadas de educación en el ámbito público. De igual manera debe volverse al Sistema Nacional de Educación Terciaria “pública”.

e) El Estado cumplirá con la responsabilidad de garantizar el derecho a la educación, declarándose en forma explícita la obligatoriedad de padres, madres, o responsables legales de niños, niñas y adolescentes, de inscribirlos en un centro de enseñanza y observar su asistencia y aprendizaje. Ha sido significativo en este período que familias hayan optado por el “home schooling”, no enviando a sus niños a institución educativa alguna, manteniéndolos en sus hogares y viabilizando su educación a través de internet.

f) Es adecuado volver a la condición de que para integrar cargos directivos en el Codicen y en los consejos desconcentrados de la ANEP es preciso haber ejercido la docencia en la educación pública por un lapso no menor a diez años. Esto evitará la posibilidad de que personas provenientes del ámbito privado o partidario, sin antecedentes de haberse desempeñado en el sistema nacional de educación pública, puedan conducir el ente autónomo.

g) La formación docente en nuestro país no puede quedar subordinada al MEC para la acreditación de títulos universitarios. Hasta tanto no se instaure una Universidad Nacional de Educación, autónoma y cogobernada, la misma ANEP debe buscar los mecanismos adecuados para tal fin.

Propuesta de un modelo de participación en la ANEP

Una sociedad democrática requiere la búsqueda constante de la justicia social y el ejercicio progresivo de la participación, dado que esta es, en definitiva, el factor que legitima socialmente todas y cada una de las políticas públicas. La educación es un bien público cuya construcción requiere del apoyo activo de toda la sociedad. Corresponde que el Estado, las instituciones y las autoridades encargadas de asegurar su disponibilidad para todos fomenten, alienten y faciliten la participación de los educadores y los educandos, las familias, las comunidades locales y diversas organizaciones de la sociedad. En ese sentido, ya hemos formulado en un anterior artículo¹ una propuesta de convocatoria a un nuevo Congreso de Educación que tenga como único tema la construcción de un Plan Nacional de Educación que posibilite políticas de Estado a mediano y largo plazo, y que otorgue dirección, sentido y lógica a las políticas educativas en nuestro país.

En la ANEP, a partir de 2025, será necesario devolver el carácter protagónico a los docentes, especialmente en la consideración del carácter preceptivo sobre aspectos técnicos de las resoluciones de las ATD, dentro de un marco adecuado de funcionamiento que contemple una real participación, fundamentalmente en la evaluación de los planes y programas vigentes. De ser necesaria una reformulación o sustitución de estos, sería deseable trabajar con los tiempos adecuados uniendo a esta tarea las salas por asignatura, las inspecciones y los especialistas que se requieran.

Nuestro país cuenta con ejemplos de elaboración colectiva exitosa en ese sentido, basta recordar la Reformulación 2006 instaurada en el Consejo de Educación Secundaria y que se inició ese año para los cursos de primero (ciclo básico y bachillerato), ampliándose a los segundos en 2007 y a los terceros en 2008. Los nuevos programas se actualizaron año a año de igual forma que la normativa de pasaje de grado, lo que posibilitó la evaluación continua de la propuesta. “Dicha elaboración consensuada de un nuevo plan de estudios propuso una reforma programática en ambos ciclos, buscando garantizar la pertinencia y amplitud de la enseñanza ofrecida. Incorporó las dimensiones transversales de educación en derechos humanos, educación sexual y política de lenguas. […] En segundo ciclo se plantea un núcleo de base común y mayor flexibilidad en las opciones. El bachillerato artístico, que es la más novedosa, ha generado interés tanto en institutos públicos como en privados”.²

Otro ejemplo exitoso de elaboración programática participativa fue el que refiere a la construcción de planes y programas para el Sistema Único Nacional de Formación Docente puesto en marcha en 2008. Se conformaron seis comisiones: Tronco Común, Formación Magisterial, Formación Técnica-Tecnológica, Formación del Profesorado, DICE (departamentalización, investigación, coordinación y extensión) y Comisión de Posgrados. Se trabajó en esa ocasión con agendas compartidas, plenarios e instancias de intercambio entre comisiones. Trabajaron delegados de todo el país que representaban los diferentes órdenes y tipos de formación (profesorado, magisterio y maestros técnicos). En cada comisión se realizaron aproximadamente 30 encuentros en el período junio 2006-julio 2007. “Cada comisión, cuando lo consideró necesario, convocó salas nacionales. Los delegados de directores, profesores y estudiantes trataron en sus colectivos o llevaron a referéndum de los mismos los temas más polémicos. Las comisiones procuraron elaborar informes consensuados y cuando esto no fue posible, se elevaron informes en minoría y en mayoría. Hay niveles de acuerdo que se resolvieron en la interna de cada comisión, otros debieron pasar por los diferentes colectivos: ATD, Encuentro Nacional de Estudiantes, Junta de Directores. Con esta finalidad se realizaron tres juntas de directores, tres ATD nacionales, seis encuentros nacionales y cinco regionales de estudiantes.” ³

Corresponde señalar que en el período 2005-2009 también se elaboraron planes y programas con procesos de amplia participación en los Consejos de Educación Primaria y de Educación Técnico Profesional (UTU).

De igual modo los estudiantes tienen que ser considerados como sujetos plenos de derechos y como tales ser partícipes de su propia educación, consultándoseles cuando corresponda y atendiendo las propuestas de carácter educativo que puedan ser formuladas por los jóvenes, reconociéndoseles y respetando el derecho de organizarse y agremiarse libremente.

Democratización en la conducción

Un modelo que tienda a un proyecto de conducción democrática y que apueste al diálogo como mecanismo de prevención y solución de conflictos, así como a un intercambio dialógico y colaborativo en las múltiples instancias que surgen en el relacionamiento de diferentes actores de la educación, fortalecerá sin lugar a dudas el sistema educativo. La educación como asunto de todos.

En 2025 las nuevas autoridades de la ANEP tendrán como plazo el 31 de agosto para presentar el proyecto de presupuesto quinquenal del organismo. Esta tarea, que abarcará los primeros meses de gestión, además de presentar una propuesta presupuestal, delineará las políticas educativas del quinquenio. Es en ese marco que podría ser instalada una Comisión de Elaboración Presupuestal, participativa, con la finalidad de construir el proyecto de presupuesto de la ANEP correspondiente al período 2025-2029. En ese ámbito se podrán recibir los aportes de las autoridades de los subsistemas de la ANEP, de los sindicatos pertenecientes a la Coordinadora de los Sindicatos de la Enseñanza del Uruguay, de las Mesas Permanentes de las ATD, de los funcionarios administrativos y de servicios, de los distintos servicios técnicos, de los gremios estudiantiles, y algo que no es menor: los aportes de los consejeros electos que en la presente administración fueron excluidos de toda iniciativa educativa o presupuestal.

Esto posibilitará articular la diversidad existente, ofreciendo una oportunidad de intercambio y aprendizaje colectivo. Se puede intentar de este modo generar un liderazgo de corte colectivo que posibilite en la medida de lo posible acuerdos mayoritarios que viabilicen las políticas sin generar exclusiones. Todo esto sin renunciar al rol de conducción que les compete a las autoridades del ente autónomo de la educación. Concomitantemente, habría que volver a generar los espacios de participación real para las comisiones bipartitas de salud laboral, rendición de cuentas, estatuto docente y todas aquellas que estén comprendidas en lo que marca la ley de negociación colectiva 18.508. Es necesario que la transparencia de la gestión sea una característica principal para el próximo período de gobierno de la educación.

A partir de 2025 será necesario superar el paradigma educativo actual basado en la imposición, la seudoparticipación y la tensión constante en el relacionamiento de las autoridades con los actores educativos. Una conducción democrática y participativa debe configurar el marco ineludible para el desarrollo de las futuras políticas educativas que aseguren la pertinencia social de la educación, promoviendo los derechos humanos y una convivencia saludable.

Y de igual manera habrá que trabajar en la defensa y profundización del carácter público de la educación, definición que nos viene desde los inicios mismos de nuestro sistema educativo y que la LUC ha intentado debilitar mediante un modelo que introdujo intereses privados en el sistema nacional de educación pública.

Walter Fernández Val es profesor de matemática egresado del IPA y se desempeña en el Consejo Directivo Central desde 2006, hasta 2010 como asesor del presidente del Codicen, Luis Yarzábal, y desde 2010 a la fecha integrando los equipos de los consejeros electos propuestos por CSEU-PIT-CNT.