Seguridad ciudadana y convivencia democrática

La corriente sindical Articulación construye análisis y propuestas sobre los principales desafíos del país en los próximos años, en el marco de su proceso de formación 2024, junto a Acción sindical Uruguaya (ASU) y la Friedrich Ebert Stiftung (FES). En este artículo se presentan algunas líneas conceptuales para contribuir al análisis del estado actual de la seguridad ciudadana, las violencias y la convivencia democrática en la sociedad uruguaya, con especial énfasis en el papel de los sindicatos en estas circunstancias. La referencia a la convivencia democrática implica la calidad de las relaciones personales entre las y los habitantes, y, a la vez, los vínculos de estos con el Estado.

Antecedentes 

Al inicio del siglo XX hasta entrados los años 60, en el país subsistían señales de décadas de enfrentamientos y violencias extremas: la violencia intrafamiliar; la impuesta por el aparato de control estatal; y la interpersonal por diferentes motivos. Pocos años después, nuestro país entró en la nueva realidad de la Guerra Fría, con la dolorosa presencia de la violencia política. Comenzó una de las etapas más terribles de la convivencia entre los/as uruguayos. Luego, con el golpe de Estado de 1973, el país vivió la experiencia desgarradora del terrorismo de Estado. La violencia social e interpersonal en nuestro país, entonces, no surgió en las últimas cuatro décadas.

Con la reconstrucción democrática, aparecen en el debate las referencias al “incremento del delito” y la “seguridad pública”. Esto coincide con la aplicación de políticas neoliberales, que llevan a la retracción del papel amortiguador del Estado en el conflicto social; los cambios en el mercado del trabajo y en la educación, y las enormes transformaciones culturales que generaron sociedades menos integradas, menos solidarias, más individualistas y con una vocación al éxito personal inmediato a cualquier costo. En este contexto, se desarrolla la discusión y la aplicación de medidas de diferentes gobiernos sobre seguridad y convivencia hasta la actualidad.

Lecciones aprendidas de la experiencia uruguaya e internacional

Las medidas aplicadas en Uruguay y en la región para frenar el incremento y revertir el crecimiento de las violencias y el delito dejan balances negativos. La enseñanza de estas experiencias es que, si bien la búsqueda de herramientas eficaces es compleja (entre otros factores, por los cambios profundos que se producen vertiginosamente en la cultura, la tecnología, las relaciones de trabajo y la economía criminal), los obstáculos son mayores si los intentos de respuestas no tienen el sustento de acuerdos sociales y consensos políticos fuertes.

Históricamente en la región se aplicaron respuestas a la violencia y el delito caracterizadas por anuncios con fuerte impacto en el corto plazo, pero que resultaron ineficaces al final del día (“ley y orden”; “mano dura”; “se acabó el recreo”). En realidad, aumentaron el impacto de la violencia y generaron descreimiento en la población sobre la capacidad de la institucionalidad democrática para resolver estos problemas. Pero tampoco aparecieron modelos alternativos con capacidad de revertir este estado de cosas. Las respuestas se han ensayado siguiendo dos paradigmas, presentados como absolutamente opuestos: el hegemónico paradigma represivo y el paradigma negacionista.

El paradigma represivo puede caracterizarse por: (a) inflación penal (creación de nuevos delitos o aumento de las penas de los ya existentes); (b) legislación procesal penal que recorta garantías y amplía los márgenes de discrecionalidad del aparato de control estatal; (c) aumento de población carcelaria (la privación de libertad es la regla, a la vez que su único objetivo real es el encierro); (d) incremento de las fuerzas de seguridad, mal preparadas y equipadas, sin planificación elaborada técnicamente, y con más discrecionalidad operativa. Recurso reiterado de apelar a la intervención a las fuerzas armadas para el cumplimiento de funciones exclusivamente policiales; (e) desinterés del sistema político por la "política de seguridad", dejando la toma de decisiones en esta materia a las autoridades policiales y/o militares; (f) el crecimiento sostenido e incontrolado de los servicios y la industria privada de la seguridad.

Por su parte, el paradigma negacionista, construido durante décadas por la academia, las organizaciones de defensa de los derechos humanos y los sectores políticos progresistas, pretendió presentarse como la alternativa al modelo anterior. Este niega el incremento real de las tasas reales del delito y la violencia, y sostiene que el supuesto aumento de estos indicadores es un recurso de sectores conservadores con el apoyo de los grandes medios de comunicación para generar temor, parte de su estrategia de conservación o ampliación de espacios de poder político o económico. Este modelo sostiene que: (a) la seguridad es exclusivamente el resultado de la superación de las inequidades; (b) se debe apostar a la aprobación de un marco jurídico adecuado a una normativa mínima como único recurso para el cambio de las aptitudes y actitudes de los operadores del sistema de control policial-judicial; c) la incapacidad para prever la "contra-reforma" procesal-penal anti-garantista; (d) las dificultades para construir un discurso alternativo sobre la seguridad ciudadana creíble y sólido; e) la indiferencia hacia la necesidad de promover los cambios institucionales y el diseño de herramientas normativas hábiles para apoyarlos; f) y, también, coincidiendo en esto con el paradigma represivo, desinterés absoluto por la gestión política de la seguridad.

En los hechos, ambos paradigmas han fracasado en el intento de avanzar en la disminución de las violencias, el control del delito común y el organizado y en mejorar las condiciones para una mayor calidad de la convivencia democrática.

Insumos para un marco conceptual para las políticas públicas sobre seguridad ciudadana y convivencia democrática

En Uruguay aparecen algunas señales, débiles aún, pero positivas, sobre la posibilidad de construir un paradigma realmente alternativo a los dos antes referidos. Se basa en que es imprescindible construir políticas públicas para enfrentar los problemas de violencia, convivencia y criminalidad a partir de un abordaje simultáneo de las múltiples dimensiones que este presenta. Este nuevo paradigma puede denominarse “paradigma integral sobre seguridad y convivencia democrática”, y requiere los mayores esfuerzos y madurez para generar los consensos políticos y los acuerdos sociales imprescindibles. Su consolidación depende de información objetiva y calificada; intervención de profesionales en las diferentes materias que abarcan estas temáticas (especialistas policiales; en educación; en derecho; en ciencias sociales; en salud; en economía; en diseño urbanístico, entre otros); y, fundamentalmente, con un enfoque que fortalezca la institucionalidad democrática y las garantías de los derechos humanos. Todo esto en un escenario donde están presentes nuevos y viejos factores posibilitadores de las violencias y el delito, como los cambios en las pautas de socialización; el aumento de la desigualdad y la exclusión; el crecimiento en el país de nuevas formas de criminalidad (tanto en la llamada “criminalidad común” como en la “criminalidad compleja”); los problemas de diseño urbanístico y el desarrollo caótico de importantes zonas del país.

En este marco deben operar soluciones palpables a los problemas generados a partir del abandono del Estado de sus funciones y cometidos que lo caracterizaron en Uruguay durante años, situación generada por las llamadas “políticas de ajuste estructural” implementadas en el país. Los gobiernos neoliberales trasladaron la exclusiva lógica del mercado al funcionamiento de la política económica; el vaciamiento de sus intervenciones en políticas sociales; y el abandono o degradación de sus funciones naturales de control interno (hacia la propia institucionalidad estatal, afectando la transparencia, la rendición de cuentas y favoreciendo la corrupción), y externo (sobre las actividades de los particulares, en áreas como finanzas, transporte o logística, entre otros, que favorecen el desarrollo de la gran “economía criminal”, como, por ejemplo, el narcotráfico, lavado de activos, tráfico de armas o el tráfico de personas).

Este escenario, si bien afecta a la población en general, tiene en la niñez, las mujeres y los jóvenes los principales grupos de riesgo de ser parte de hechos violentos o delictivos. Las historias de vida, las trayectorias personales, muestran los efectos demoledores sobre estos sectores de la violencia intrafamiliar, la exclusión, el abandono, el desarraigo, la ausencia de un grupo de contención que apoye los inexistentes procesos de socialización. 

Propuestas para el corto y mediano plazo

Las preguntas sobre las que deberían enfocarse los esfuerzos en esta temática son: (1) ¿Existen en nuestro país las condiciones para desarrollar políticas públicas sobre violencia y criminalidad? ¿Cuáles serían los factores que lo harían posible y cuáles los que lo impedirían? (2) ¿Son suficientes los esfuerzos que puede realizar el Ministerio del Interior, el Poder Judicial, el Ministerio Público y el Sistema Penitenciario para mejorar los niveles de convivencia democrática y minimizar los índices de diferentes formas de violencia en nuestra sociedad? (3) ¿Hay iniciativas sobre seguridad ciudadana y convivencia democrática que pueden ser lideradas por niveles de gobierno departamental o municipal? ¿Qué podría hacerse en este ámbito y qué no debería hacerse? (4) ¿Cuál debería ser el papel de la sociedad civil organizada?

A pesar del deterioro en los índices de violencia y criminalidad, Uruguay cuenta aún con fortalezas en su estructura social e institucional que generan oportunidades para el desarrollo de políticas públicas que fortalezcan la calidad de la convivencia democrática. La actual coyuntura permitiría proponer el desarrollo de una estrategia nacional integral que aborde los problemas de seguridad y convivencia, basada en datos rigurosos y análisis continuos, con objetivos claros y medibles a corto, mediano y largo plazo, en el marco de acuerdos entre el estado y la sociedad civil, a partir de un enfoque de derechos humanos, que asegure la transparencia en la gestión de recursos y resultados de las políticas públicas, involucrando activamente a la comunidad.

La estrategia debe modernizar el sistema de justicia-policial-penitenciario, con las reformas necesarias. Los cambios deben contemplar el acceso a la justicia y asegurar la transparencia en el sistema. Deben fortalecerse las capacidades humanas y materiales de las fuerzas de seguridad, asegurando la capacitación continua, equipamiento moderno y estrategias de trabajo comunitario. También deberán promoverse investigaciones continuas y generación de datos confiables sobre el delito y las violencias en Uruguay, para evaluar periódicamente la efectividad de las políticas implementadas, considerando los cambios en el contexto social y las necesidades emergentes de la población.

El sistema de ejecución penal combina pocos avances significativos frente a desafíos persistentes. A pesar de los esfuerzos por promover los derechos humanos y modernizar las instalaciones, enfrenta serios problemas, como la sobrepoblación y el hacinamiento, que afectan la salud y seguridad de la población penitenciaria y los funcionarios/as. Los recursos destinados a los programas de rehabilitación, oferta de educación, capacitación laboral y apoyo psicológico son limitados, restringiendo las oportunidades de reintegración efectiva. La violencia y los conflictos internos siguen afectando la seguridad y la convivencia en estos centros. 

Es prioritario reducir la sobrepoblación mediante alternativas a la prisión (libertad condicional, el arresto domiciliario y programas de justicia restaurativa). Asimismo, desarrollar programas de apoyo y seguimiento para ex-reclusos (post-egreso) que faciliten su reintegración en la sociedad, ayudando a reducir la reincidencia. La gestión también necesita una mejor capacitación del personal penitenciario, la aplicación de tecnología avanzada para la supervisión y gestión de las instalaciones, y, en especial, la transparencia y la rendición de cuentas, estableciendo mecanismos de monitoreo y evaluación independiente, con participación de organizaciones de la sociedad civil. 

Intendencias y municipios son fundamentales para fortalecer el tejido y la cohesión social, incluyendo apoyo a iniciativas comunitarias y proyectos de integración del vecindario. Son el espacio más adecuado para promover la creación de redes de apoyo y el desarrollo de habilidades sociales en comunidades vulnerables, fomentando la cultura de paz y la resolución alternativa de conflictos vecinales. Deben facilitarse adaptaciones a contextos locales específicos, lo que permitirá mayor efectividad en diferentes regiones del país. 

La sociedad civil tiene un papel relevante en: (a) el monitoreo de la función pública, fundamentalmente, la transparencia y el respeto a los derechos humanos; (b) el planteo de propuestas y recomendaciones a las autoridades, en especial, las locales; (c) el desarrollo de programas educativos y de sensibilización en colaboración con instituciones educativas y otros actores locales para promover la ciudadanía democrática, la resolución pacífica de conflictos y los derechos humanos; (d) establecer y fortalecer redes de apoyo y cooperación entre vecinos y organizaciones locales para promover la solidaridad y la colaboración para la prevención de las violencias y la convivencia democrática, respetando la diversidad cultural, étnica y social de la comunidad, promoviendo la inclusión y la igualdad de oportunidades. 

Juan Faroppa fue subsecretario del Ministerio del Interior, Mario Layera fue director nacional de Policía, y Diego Olivera fue secretario general de la Junta Nacional de Drogas. Este artículo es una síntesis del informe realizado por Juan Faroppa, Mario Layera y Diego Olivera como material de trabajo para el Módulo 3 del programa de formación 2024 de la corriente sindical Articulación, realizado por Acción Sindical Uruguay (ASU) y la Friedrich-Ebert-Stiftung (FES). El documento incluye los aportes de los trabajadores y las trabajadoras que participan del proceso de formación.