Uruguay 2024: ¿a quién le importan las áreas naturales protegidas?

En momentos de elecciones nacionales debatimos sobre muchos temas. Interesa saber qué pensamos sobre asuntos diversos de nuestra sociedad; conocer qué opinan, qué han hecho y qué proponen los ciudadanos en general, los distintos grupos sociales, los políticos que aspiran a conducir el país en los próximos cinco años.

Revisando las distintas propuestas de programas de gobierno, cabe la pregunta: ¿a quién le importan las áreas naturales protegidas?

Antes de entrar en eso, repasemos brevemente de qué estamos hablando. ¿Qué son y para qué sirven las áreas naturales protegidas? ¿Por qué un Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas?

Un área natural protegida es un espacio continental y/o marino delimitado, designado, regulado y administrado con objetivos específicos de conservación de la biodiversidad y otros valores asociados.

Para que las áreas resulten efectivas, es fundamental que se integren en un sistema que las vincule entre sí y con su entorno, así como con los aspectos institucionales, humanos, financieros y de otro tipo que hacen posible su funcionamiento.

Según se dice en la web del Ministerio de Ambiente (MA), “el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) de Uruguay se ha transformado en una herramienta fundamental para conciliar el cuidado del ambiente −en particular de la diversidad de paisajes, ecosistemas, especies y elementos culturales− con el desarrollo económico y social del país, apostando a generar oportunidades para las comunidades locales y la sociedad en su conjunto a través de la recreación, el turismo, la educación, la investigación y el desarrollo de actividades productivas compatibles con la conservación”.

Entre estos aportes al desarrollo del país se incluyen otros “servicios ecosistémicos”, como la provisión de agua de calidad y la mitigación y adaptación al cambio climático global. Desafíos de primera magnitud para la humanidad y para nuestro país.

Qué piensan y hacen ciudadanos e instituciones sobre las áreas naturales protegidas

Poco sabemos con cierto rigor estadístico respecto a la opinión de los ciudadanos en general. Eso ya es un llamado de atención.

Sabemos que hay grupos sociales nacionales y locales que se manifiestan reclamando la creación de áreas u otras medidas similares. Y que también hay otros que se oponen. Y otros que no se expresan. Eso se observa en el marco de movilizaciones y propuestas, en ámbitos y procesos de participación social previstos en nuestra normativa, en la prensa, en las redes sociales.

Sabemos que los partidos que pugnan por el poder no colocan el tema en lugar de destaque en sus documentos programáticos ni en sus discursos. Varios artículos publicados en los últimos meses por la diaria¹ dan cuenta de ello.

Dado este panorama relativamente opaco, otra forma de abordarlo que tal vez arroje más luz es analizar cómo han actuado en el pasado reciente los distintos actores respecto al tema.

Si bien Uruguay tiene áreas protegidas desde principios del siglo pasado, no existía un marco normativo robusto y gran parte de las áreas no eran de valor significativo ni contaban con gestión de ningún tipo.

Recién en el año 2000, se aprobó la Ley 17.234, que establece el “interés general” de la creación del SNAP y un marco normativo completo para su desarrollo y funcionamiento. Hasta 2005 los avances en su implementación fueron muy limitados. Sobre finales de ese período de gobierno, el Poder Ejecutivo aprobó, a pedido del gobierno entrante, el decreto reglamentario que colocó al país en condiciones de poner en marcha el SNAP.

A partir de ese momento, el país, con el liderazgo del entonces Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y la participación de una multiplicidad de actores públicos, privados y de la sociedad civil, comenzó el camino de construcción del sistema. Esta labor implicó atender una multiplicidad de “frentes”: planificación del sistema y sus áreas, gradual incorporación y gestión de áreas, desarrollo de capacidades institucionales, humanas, materiales y financieras para sostener el sistema a nivel central y en cada una de las áreas, puesta en marcha de ámbitos de participación integrando actores públicos, privados y sociales de escala nacional, departamental y local, sensibilización, educación y comunicación para sostener las transformaciones necesarias, relaciones y cooperación internacional a escala regional y global.

Excede el alcance de este artículo analizar el conjunto de estos esfuerzos, que podrán abordarse en otras oportunidades. Una aproximación muy general y limitada de los resultados de esta trayectoria puede hacerse analizando el crecimiento del sistema en el territorio nacional.

En la gráfica se presenta la evolución del número de áreas y la superficie incorporada al SNAP desde 2008, año en que ingresan las dos primeras, hasta el presente.

En 17 años, el SNAP incorporó 19 áreas y un total de 340.000 hectáreas que, sumadas a las zonas adyacentes² definidas para varias de ellas, superan las 380.000 hectáreas. Esto representa respectivamente poco más del 1% y el 1,2% de la superficie continental y marina del país.³

Tal como se señala en la web del MA, “a pesar de la baja cobertura de superficie en áreas protegidas del SNAP en el territorio nacional, el porcentaje de ecorregiones y unidades de paisaje integradas es del 100% del total del país, los ecosistemas amenazados integrados alcanzan el 51% y el porcentaje de especies prioritarias para la conservación representadas llega al 45% del total. Vale decir que, con un Sistema todavía pequeño, la representación de elementos significativos es alta. Eso es producto de un trabajo que se hace con criterios científicos y metodologías modernas y adecuadas”.

A su vez, si a la superficie incluida en el SNAP se le suman otras que se encuentran bajo otras formas de protección, el porcentaje bajo distintas modalidades de cuidado especial alcanza el 8%. No obstante, estos guarismos están muy por debajo de los recomendados y acordados a nivel internacional en ámbitos de los que Uruguay es parte. Como suele afirmarse, es mucho lo que se ha avanzado, y es mucho más el desafío que se encuentra por delante.

Si se analiza la evolución general, se observa que desde 2008 el país hizo un avance importante en la incorporación de áreas al SNAP. Si se analiza por períodos de gobierno, se constata un crecimiento muy importante en los dos primeros gobiernos del Frente Amplio (FA), uno más lento en el tercero, y uno muy reducido, especialmente en superficie, durante el gobierno de la coalición. Y en todos ellos una cadencia que, con alguna variación, se reitera: un arranque lento que se acelera después de la mitad de cada período.

Durante el primer período de gobierno del FA, se logró poner en marcha el sistema, formular un Plan de Mediano Plazo para orientar las etapas siguientes e incorporar las primeras siete áreas, desde 2008 en adelante. La no incorporación de áreas entre 2005 y 2007 se explica en este caso por el esfuerzo de arranque de un sistema que hasta entonces no existía. El dinamismo del período responde en gran medida a la voluntad política explícita del nuevo gobierno, que se manifestó desde las etapas preelectoral y previa a la asunción, así como en los acuerdos alcanzados con el gobierno saliente en la transición. Esto permitió continuar, reorientar y acelerar un proceso que venía encaminándose durante el gobierno anterior. Esta claridad programática, que contó con un fuerte liderazgo desde la presidencia y las autoridades ministeriales y de la Dirección Nacional de Medio Ambiente, permitió alcanzar altos niveles de coordinación y cooperación entre ministerios, desplegando una estrategia que apostó fuertemente a la participación y cooperación de diversidad de otros actores claves (gobiernos departamentales, academia, entidades sociales de distinto tipo), viabilizando un arranque potente del proceso.

Durante el segundo y tercer períodos de gobierno del FA, se repite la cadencia que inicia con avances más lentos seguidos por una segunda fase de mayor dinamismo. A diferencia del período anterior, en estos puede interpretarse como una señal de dificultades para lograr la continuidad de procesos en marcha. En estos períodos, también se hacen progresivamente más presentes conflictos por enfoques diferentes entre distintas áreas del gobierno. A pesar de esas dificultades, una orientación general sostenida y el propio fortalecimiento de las capacidades y la conciencia a nivel central y en el territorio permitieron continuar con una trayectoria de claro signo ascendente en materia de número y superficie de áreas incorporadas, aunque con un ritmo menor en el último período. A su vez, se avanzó en el perfeccionamiento de la herramienta y su progresiva articulación con otros instrumentos de políticas ambientales, territoriales y de otras dimensiones que no han sido analizados en este artículo, pero resultan fundamentales.

El pasaje del gobierno nacional desde el FA a la coalición, en 2020, marca un cambio de tendencia. El ritmo de crecimiento se redujo significativamente en número de áreas incorporadas⁴ y especialmente en superficie (unas 6.000 hectáreas sobre un total de 340.000, o sea menos del 2% del total del sistema). Si bien los efectos de la pandemia seguramente fueron un aspecto que afectó esta como otras políticas, hay otros elementos que señalan que el cambio responde en lo sustantivo a otros factores.

La primera señal fuerte fue el intento de modificación de la ley del SNAP a través de una serie de artículos incorporados tardíamente en la llamada ley de urgente consideración (LUC). Esta modificación legal, que habría constituido un fuerte obstáculo al desarrollo del sistema, fue finalmente retirada, frente a objeciones en el ámbito político, pero, especialmente, a la activa oposición de organizaciones sociales de todo el país y con integrantes de todos los partidos. A esto seguirían otras señales adversas, incluidas manifestaciones del propio presidente, poniendo en duda la conveniencia de la continuidad de algunas áreas que habían sido incorporadas recientemente⁵.

A partir de 2023, el Sistema retoma en alguna medida su crecimiento. Las dos áreas protegidas incorporadas en este período (Humedales e Islas del Hum e Isla e Islote de Lobos y su entorno sumergido) son enteramente propiedad estatal, lo que marca una orientación que elude involucrar a privados en el Sistema. Este cambio es muy relevante, en la medida que la enorme mayoría de la superficie terrestre uruguaya se encuentra bajo propiedad privada, incluyendo ecosistemas de enorme valor. En algunos de ellos, como ciertos pastizales y ecosistemas asociados, existe un enorme potencial para compatibilizar producción y conservación en establecimientos privados con resultados de tipo “ganar-ganar”. En otros, es necesario desarrollar instrumentos de incentivo y apoyo económico-financiero y de otro tipo que atiendan la posible afectación de los ingresos de sus propietarios. Pero renunciar al desarrollo del sistema en espacios de propiedad privada compromete seriamente las posibilidades de conservación de nuestro patrimonio natural y cultural. Aunque hay mucho para trabajar, la breve historia del SNAP tiene buenos ejemplos de áreas protegidas que involucran predios privados con relaciones de cooperación virtuosas y resultados positivos para propietarios y sus familias.

Muy recientemente, en la COP16 de Biodiversidad, en Cali, Colombia⁶, el gobierno anunció el “lanzamiento” de la posibilidad de reconocimiento ministerial de “Reservas Privadas”, una iniciativa complementaria al SNAP que se apoya en un avance realizado en la administración pasada y que representa una herramienta con un buen potencial para complementar las que integran el SNAP, pero que de ninguna manera las sustituyen. A su vez, una señal interesante respecto a construir positivamente sobre avances realizados por gobiernos de distinto signo político.

En síntesis: ¿a quién le importan las áreas naturales protegidas?

La política de áreas protegidas y conservación de la biodiversidad está poco presente en la agenda pública actual en nuestro país.

Algunas organizaciones y grupos sociales continúan luchando por el tema, proponiendo la incorporación de áreas junto a otras medidas para la protección de la biodiversidad y otros valores de nuestro patrimonio natural y cultural. A su vez, los partidos políticos, si bien lo incluyen hoy de alguna manera en sus documentos programáticos para el quinquenio, apenas lo incorporan en sus discursos.

La historia del SNAP muestra en los hechos dos orientaciones y niveles de prioridad distintos entre los dos grandes bloques políticos que pugnan por el gobierno. A pesar de sus altibajos y conflictos, los tres gobiernos del FA impulsaron una trayectoria sostenida de desarrollo y fortalecimiento del sistema y otros instrumentos para la protección del patrimonio natural y cultural y la generación de beneficios para la sociedad. En contraste, esta trayectoria se ha visto seriamente disminuida en el último quinquenio, bajo el gobierno de la coalición. Pero cabe señalar que, especialmente cuando las señales políticas explícitas son tan débiles, hay un llamado de atención respecto a si la trayectoria pasada asegura una trayectoria similar en el futuro.

Más allá de cómo se conforme el nuevo gobierno, asunto por cierto fundamental porque, como vimos, la historia de acción de cada uno es diferente, la academia, los ciudadanos interesados y sus organizaciones sociales están llamados a desempeñar un papel fundamental en reclamar e impulsar acciones que contribuyan a la continuidad, ampliación, profundización y perfeccionamiento de estas políticas.

El SNAP es Quebrada de los Cuervos y Sierras del Yerbal, es Cabo Polonio, es Valle del Lunarejo, es Laguna de Rocha. Es paisaje, biodiversidad, cultura, es gente viviendo, trabajando, produciendo, recorriendo, cuidando y disfrutando esa riqueza natural y cultural. Es agua y aire limpios. Estas áreas no serían lo que son hoy sin lo que construyeron a lo largo de décadas sus habitantes, visitantes y propietarios; tampoco serían lo que son hoy si en algún momento de los últimos 17 años no se hubieran incorporado al SNAP. Los contenidos programáticos y los discursos del sistema político en estas semanas preelectorales dejan sabor a poco. Está en manos de todas y todos velar y reclamar para que los gobernantes nos lleven por un buen camino.

Guillermo Scarlato es ingeniero agrónomo y magíster en planificación y políticas de desarrollo rural.