Universidades, investigación e integración regional: de la ausencia de políticas hacia una agenda propositiva

El Mercosur, luego de más de tres décadas de existencia, carece de un marco de política que promueva una efectiva integración de los sistemas de educación superior e investigación.

Es cierto que en el marco del Mercosur se instrumentó el sistema de acreditación de carreras de grado (ARCU-SUR), sin duda importante en tanto implica asegurar estándares de calidad mínimos y facilita el reconocimiento y la comparabilidad entre universidades de la región. Deben mencionarse también los aperiódicos llamados a fondos concursables para financiar estudios sobre educación superior¹ o el financiamiento de un puñado de movilidades docentes y estudiantiles para las carreras acreditadas (programa Marca). Los fondos destinados a estas actividades son testimoniales y, lo que es más serio, no son ni asiduos ni estables. El panorama general es que el Mercosur no cuenta con políticas en el área de la investigación y creación cultural. Existen algunas líneas puntuales, con fondos raquíticos y con calendarios no claros.

Ningún instrumento de política regional promueve la conformación de redes colaborativas entre universidades e institutos de investigación de nuestros países, sobre bases sólidas y por períodos que permitan concretar acuerdos sustentables. La única excepción relevante fue un proyecto financiado por el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (Focem) en 2011, denominado Investigación, Educación y Biotecnologías Aplicadas a la Salud, que involucró diversas instituciones de investigación de la región. La ausencia de este tipo de instrumentos repercute en el desarrollo de la investigación de calidad, en las oportunidades que les brindamos a quienes desean formarse como investigadores, y en la proyección del país en el mapa académico internacional.

¿Quiere decir que no hay relaciones internacionales universitarias? Por supuesto que las hay. Al final del día, no hay actividad más global, casi desde sus orígenes hace varias centurias, que la vida universitaria. Las relaciones internacionales descansan, en un plano, en las universidades e instituciones de investigación como organizaciones singulares que, desde su autonomía, hacen esfuerzos para impulsar convenios y actividades con otras instituciones pares fuera del país; para integrarse en redes internacionales de calidad, compartir prácticas y participar activamente en las discusiones globales que hacen a la educación superior y las políticas de ciencia, tecnología y creación cultural. Así, se integran redes, se financian movilidades estudiantiles y participaciones de investigadores en eventos internacionales, estadías de académicos radicados fuera de frontera en Uruguay y viceversa. Ese camino lo recorren el puñado de instituciones que fomentan la dedicación a la investigación como actividad profesional, como lo son la Universidad de la República (Udelar), el Institut Pasteur de Montevideo, el Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable, el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) o las universidades privadas.

En otro plano y mucho más importante, la iniciativa de la integración académica proviene de forma muy descentralizada de los cuerpos académicos y docentes. Esta es, sin duda, la principal fuente que sostiene los vínculos internacionales y alienta el intercambio académico y la concreción de proyectos conjuntos. Los investigadores desarrollan sus redes, se esfuerzan por estar conectados y se someten al escrutinio evaluador de actores externos. Los docentes que realizan sus posgrados en el exterior total o parcialmente, que concurren a encuentros académicos, que realizan estadías en instituciones extranjeras de investigación, etcétera, acumulan un activo estratégico: la participación en redes muchas veces informales y a veces formales, y el contacto con otros cuerpos académicos, lo que habilita la formulación de nuevos proyectos de investigación, la colaboración a nivel de posgrados y, en menor medida, de formación de grado. El mismo efecto virtuoso sucede con los investigadores y docentes extranjeros que eligen a Uruguay como país de destino.

Los intentos para fomentar la internacionalización serían infructuosos en ausencia de estos contactos y vínculos acumulados en la comunidad universitaria y académica. Las políticas públicas e institucionales pueden facilitar o entumecer los vínculos académicos internacionales, pueden definir orientaciones estratégicas y marcos de prioridades, pero no pueden crear por un acto de voluntarismo colaboraciones en las que no hay vinculaciones previas o no hay masa crítica capaz de fungir como contraparte de actores universitarios extranjeros a partir de la concreción de un acuerdo. En un período en el que la internacionalización se confunde con demasiada frecuencia con la cantidad de convenios que una institución tiene con otras dispersas en el mundo, es necesario ser consciente de que el uso efectivo de convenios institucionales descansa en el desarrollo de esas capacidades basales.

Esta es una razón básica para que los países promuevan posibilidades de estadías académicas fuera del país, más allá de su formato y objetivo específico (posgrados, sabáticos, estadías de investigación, prácticas en laboratorios, seminarios, posdoctorados, etcétera). No son instrumentos accesorios, son necesarios para sostener y mejorar los estándares académicos nacionales al densificar las redes de pertenencia de nuestros grupos de investigación.

Sin embargo, no hay una política nacional destinada a fomentar una mayor integración académica con nuestros vecinos. La Udelar financia estadías, movilidades, concurrencias a eventos, etcétera; la ANII cuenta con algunos dispositivos que apuntan en la misma dirección. Esos instrumentos ayudan a la conectividad académica, pero no constituyen una estrategia que apuesta a la complementariedad con otras universidades regionales o al desarrollo de estrategias colaborativas de diferente índole.

Por ejemplo, no hay una búsqueda explícita en la construcción de conglomerados de universidades entendidos como alianzas estables que sostienen programas conjuntos de formación de posgrados o grupos de investigación donde converjan investigadores radicados en distintos países, convocados en torno a distintos problemas o temas de interés para el bienestar colectivo, entendido en un sentido amplio y multidimensional.

La formación de posgrados demanda contar con planteles docentes amplios dedicados a la investigación, por lo que juntar las capacidades de varias universidades en un área determinada brinda más oportunidades a los estudiantes y más fortaleza académica relativa a nivel internacional. Tampoco se ha planteado la posibilidad de desarrollar institutos de investigación regionales estables, con localizaciones diferentes, actuando en redes y con fines orientados por objetivos de política definidos entre los países.

En suma, la integración funciona –con las dificultades que conocemos– en el plano comercial, pero no hay una agenda de constitución de un espacio común de investigación e innovación endógeno, capaz de impulsar agendas de investigación y formación regionales que soporten un desarrollo económico, social y cultural inclusivo y sustentable.

¿Por qué es relevante promover estrategias colaborativas entre universidades de la región?

La investigación científica y la creación cultural son en esencia actividades profundamente colectivas y colaborativas. Por supuesto que importan los méritos y capacidades individuales, pero los logros en materia de creación de conocimiento no son posibles sin marcos institucionales adecuados, trabajo en equipos (nacionales e internacionales) y políticas que aseguren la disponibilidad de activos imprescindibles y heterogéneos para impulsar la investigación (infraestructuras básicas, laboratorios y equipamiento, consulta de archivos y repositorios documentales, acceso a la bibliografía, etcétera).

Uno de los problemas sistemáticos que limita la consolidación de equipos fuertes de investigación en el mediano y largo plazo ha sido la incorporación masiva de mecanismos de cuasi mercados para acceder a fondos destinados a la investigación. Esto obliga a los cuerpos académicos a destinar buena parte de su tiempo a presentar proyectos en distintas ventanillas nacionales e internacionales que aseguren la disponibilidad de recursos mínimos para sostener sus actividades, recursos que en la mayoría de los casos son de corto plazo, no permiten una inserción laboral estable para las nuevas generaciones y reducen la productividad académica al incrementar la proporción de tiempo destinado a la obtención, gestión y rendición contable y académica de los proyectos, en detrimento de las actividades sustantivas de formación o creación de conocimiento. También reducen la propensión al riesgo. Si el financiamiento es de corto plazo e inestable, embarcarse en proyectos con resultados potencialmente disruptivos pero riesgosos, dado que la probabilidad de éxito es a priori relativamente baja, no es una opción atractiva. El probable fracaso condiciona la continuidad de los equipos involucrados y afecta las carreras individuales.

Esta es una realidad global, pero cuya expresión en los países menos desarrollados adquiere ribetes considerablemente más críticos. En Estados Unidos, la Unión Europea e incluso en China, hoy los proyectos concursables comprometen recursos cuantiosos, por períodos más largos. Existe un conjunto más amplio de “ventanillas” de financiamiento, lo que permite también administrar un portafolio mayor de proyectos a los equipos, reduciendo el riesgo al fracaso académico. A esto se le suma que las universidades tienen presupuestos más robustos y estables, por lo que en ausencia de fondos concursables se asegura un mínimo de recursos basales para sostener la investigación y la formación a alto nivel.

En América Latina y el Caribe, con la excepción de un puñado de instituciones, la obtención de esos recursos concursables es crítica. El presupuesto de base permanente para solventar gastos no salariales de las universidades no permite asegurar condiciones mínimas de operatividad, y hay líneas de investigación que no logran sobrevivir ante la pérdida de apalancamiento proveniente de los fondos concursables. Muchos investigadores valiosos que se incorporan a la labor universitaria vía proyectos a término no pueden hacer luego una carrera académica ante la falta de recursos presupuestales de las instituciones para integrarlos a sus planteles académicos estables. Existen diferencias importantes según área de conocimiento en los proyectos de investigación, dados los requerimientos de gastos dispares necesarios para solventar las actividades. No obstante, esas diferencias se observan en un panorama general de restricciones fuertes. Además de la ansiedad y las tensiones a las que se somete a los grupos de investigación, esta realidad condiciona el desarrollo científico, tecnológico y cultural.

En este contexto, la cooperación estratégica entre universidades de la región es un camino para aprovechar al máximo nuestras capacidades. Habrá mejores posgrados si los cuerpos académicos que los sostienen en los países convergen en programas comunes o compartidos, sumando sus capacidades (y sus vínculos externos). Habrá mayores resultados de investigación si facilitamos la generación de centros donde, sin perder su institución nacional de pertenencia y adscripción, se compartan recursos e infraestructuras costosas o se formulen proyectos de investigación de mayor alcance producto del involucramiento de un número mayor de investigadores, con características distintas y trayectorias formativas previas heterogéneas.

El menor desarrollo relativo de nuestros países es un problema severo para generar condiciones sustentables a la producción académica, que exige inventiva y creatividad para con menos recursos sostener estándares de investigación y de enseñanza razonables. Sumar capacidades vía la conformación estratégica de conglomerados presenta varias ventajas potenciales.

En primer lugar, alentaría el trabajo académico al compartir recursos entre equipos, con las consiguientes ganancias potenciales en eficiencia y eficacia. En segundo lugar, mejoraría la proyección global de nuestras instituciones, al participar en la conversación académica internacional sobre bases más amplias, que involucran a más docentes y vínculos. En tercer lugar, permitiría ampliar el portafolio de proyectos en que cada grupo y persona se involucra y ensancha las temáticas tratadas. A través de este proceso de diversificación se minimizaría el riesgo individual y colectivo de no obtener resultados reconocibles y valorados, por lo que se incentivaría la creatividad y el espectro de preguntas que, desde la investigación académica, se intenta responder. En cuarto lugar, la formación de posgrado se vería beneficiada al ampliar el espectro de docentes involucrados y las áreas de investigación a las que podrían acceder los estudiantes.

Un ejemplo: el programa Horizonte Europa y las alianzas de universidades

Hay otra razón para construir estas herramientas, y es la del artillero: el mundo lo está haciendo, en particular para que mejore el desempeño relativo de los sistemas de ciencia y tecnología con respecto al líder global en la materia, que sigue siendo Estados Unidos.

Veamos el ejemplo de Europa. Horizonte Europa es el programa emblemático de financiación de la investigación y la innovación de la Unión Europea para el período 2021-2027. Lanzado en medio de la crisis de la covid-19, se presentó como una piedra angular del programa de recuperación económica europeo. Su presupuesto asciende a 95.500 millones de euros, lo que lo convierte en uno de los programas de financiación de investigación e innovación más grandes del mundo. Una parte importante de este presupuesto se dedica a apoyar a las universidades e instituciones de investigación para que realicen investigaciones de vanguardia, fomenten la innovación y aborden los desafíos sociales.

Dentro de sus líneas de acción, se encuentran las Alianzas de Universidades Europeas, cuyo objetivo es promover la colaboración entre las instituciones de educación superior.

En particular, se crean conglomerados universitarios a través de fondos asignados a tal finalidad por períodos prolongados. Las universidades deben asociarse en función de un área o problema de investigación definido en forma amplia y acordar programas conjuntos de formación (posgrados compartidos), líneas de investigación y vínculo con las comunidades locales y los actores no universitarios.

Una señal importante: el convenio entre la Capes-Gobierno de Brasil y la Asociación de Universidades Grupo Montevideo

El 13 de marzo de 2024 en Brasilia se concretó la firma de un convenio entre la Capes (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior) y la Asociación de Universidades del Grupo Montevideo (AUGM) cuya importancia, a la luz de lo dicho, es difícil de exagerar. La Capes es el órgano del Ministerio de Educación responsable de las políticas de promoción de la formación de posgrado en el país norteño y la AUGM es una asociación que nuclea a 41 universidades públicas de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.

A través de este convenio, el gobierno de Brasil se compromete a financiar por un monto total de 20 millones de dólares en un período de cuatro años proyectos de integración académica que articulen investigación y posgrados entre sus universidades y aquellas que integran la AUGM, en llamados anuales que financiarán hasta 15 proyectos con estas características en cada ocasión. En los llamados se definirán áreas o líneas prioritarias a ser financiadas en mutuo acuerdo entre las partes.

De esta manera, se promueven alianzas estratégicas entre universidades de la AUGM y universidades brasileñas, que involucren programas de investigación articulados con formación de posgrado, en la modalidad de posdoctorados y doctorados “sándwich”.² Las propuestas se evaluarán bajo las rigurosas y conocidas reglas académicas de la Capes, lo que asegura estándares de calidad adecuados. Una señal, muy importante, en el camino de una efectiva integración científica y universitaria en el Mercosur ampliado.

Brasil se compromete a financiar los viajes y estadías de sus docentes fuera de frontera, mientras que también sostiene las estadías de los investigadores de los restantes países del Mercosur en Brasil. El convenio pone de manifiesto también las desigualdades de base. Mientras que las universidades brasileñas obtienen recursos para financiar este programa por fuera de su presupuesto basal, las restantes universidades, para alentar la participación, deberán redireccionar recursos de sus presupuestos basales, afectando otras actividades u objetivos. Dada la relevancia de los montos involucrados, la cantidad de personas que serán beneficiadas y la flexibilidad que ha demostrado la Capes, muchas universidades, aunque no todas las que estarían en condiciones académicas, harán esfuerzos para asegurar y dar viabilidad al acuerdo, en el entendido de que es también la forma de fomentar un efecto emulación por parte de otros países o, lo que sería mejor, la instalación de un programa Mercosur que fomente este y otros tipos de acuerdos, como son los conglomerados de universidades europeas sostenidas por el programa Horizonte Europa, pero bajo un diseño que recoja los problemas propios de nuestros países en el plano social y económico.

Reflexiones finales

Uruguay atraviesa un nuevo año electoral, 40 años después de que nuestra sociedad recuperara el derecho a elegir a sus gobernantes. Debería ser una ocasión propicia para que, en el ejercicio de una democracia deliberativa plena, se pudieran establecer debates abiertos sobre distintas dimensiones que hacen al desarrollo nacional, entre ellas las políticas en ciencia, tecnología y educación superior.

Buena parte del intercambio sobre estas políticas ha pasado por el nivel de inversión pública y privada y por su diseño institucional. Ambos aspectos son importantes y condicionan los resultados. Uruguay sigue invirtiendo poco en cualquier comparación internacional en educación superior y creación de conocimiento. Los soportes institucionales que dirigen las políticas son endebles, a veces inestables y con asignación de roles no siempre claros. Pero ni el nivel de inversión ni el diseño institucional aseguran resultados si no se discute sobre los aspectos sustantivos de las políticas.

En las últimas décadas se operativizaron innovaciones importantes (por ejemplo, la creación de la ANII y de la Universidad Tecnológica). Poco se discute en clave de evaluación sistemática y académica de sus resultados. Menos sobre la necesidad de una nueva generación de políticas: ¿qué nuevos instrumentos son necesarios para habilitar un salto cuantitativo y cualitativo en la investigación y formación avanzada en Uruguay?; ¿cuáles programas de los existentes necesitan profundizarse, cuáles requieren una revisión en profundidad?

Dentro de esta nueva generación de políticas, debería ocupar un lugar de privilegio impulsar estrategias colaborativas sistemáticas entre instituciones y equipos académicos, dentro y fuera del país. En un país pequeño, con restricciones de recursos relevantes, el uso compartido de activos tangibles e intangibles es una necesidad a nivel nacional y una oportunidad a nivel internacional.

Por razones de escala y alcance, se debería impulsar marcos de política pública que fomenten una integración regional, apalancando programas conjuntos de investigación y formación. La tarea no es sencilla y existen restricciones de distinta índole, incluyendo las políticas. Si la iniciativa sostenida por Brasil es una señal positiva, las que provienen del otro lado del Río de la Plata encienden alarmas, como lo han hecho notar decenas de premios Nobel ante el riesgo de una afectación seria del sistema de ciencia y tecnología argentino. Sin embargo, la constitución de estas políticas necesita capacidad de propuesta y definiciones que trasciendan los vaivenes propios de los ciclos políticos y económicos. Con sus luces y sus sombras, la experiencia de la Unión Europea muestra que no es un resultado imposible.

Ningún país ha tomado iniciativa en la materia en el Mercosur. Para Uruguay, tampoco ha sido una prioridad de su política exterior regional. Quizás el país, con el respeto del que es objeto en la región, pueda cultivar un cambio en la orientación política del bloque fomentando la creación de un espacio de investigación y educación superior regional.

Rodrigo Arim es rector de la Universidad de la República.