La reciente propuesta electoral del Partido Nacional de incentivos a la culminación del bachillerato –que aún no ha sido detallada– generó una discusión pública por su oportunidad, su monto, su pertinencia y dudas sobre su eficacia. Según apariciones públicas de los voceros de la campaña política, este incentivo tiene por objetivo la culminación del ciclo de educación media superior (bachillerato) en las edades típicas y destinadas a los jóvenes de los dos quintiles más pobres. Se haría en dos etapas: al finalizar el segundo año (unos 80.000 pesos) y al culminar el bachillerato (unos 160.000 pesos), lo que totaliza unos 6.000 dólares. Una cifra muy seductora pensada más con cabeza de campaña política –con muy inciertos resultados– que con perspectiva de diseño y gestión de una política pública.
La iniciativa ha tenido la virtud de poner en discusión la importancia de las transferencias a los sectores vulnerables. Pero los primeros en criticar la propuesta fueron los economistas liberales, que se preocuparon por los excesivos costos y por el financiamiento, entendiendo que es una propuesta asistencialista.
No obstante, un objetivo compartible es que las transferencias propuestas estarían destinadas a los jóvenes pertenecientes a los dos quintiles de menores ingresos familiares, con el objetivo de que culminen el bachillerato. En efecto, Uruguay presenta una de las menores tasas de egreso de la región, cercana a 50%, a lo que se suma una brecha por contexto socioeconómico muy importante: mientras que ocho de cada diez jóvenes pertenecientes al 20% de las familias de mayores ingresos culmina el bachillerato –lo que resulta poco–, en el 20% de los sectores más desfavorecidos sólo culminan el bachillerato dos de cada diez jóvenes.
El problema del diseño de la política
La literatura internacional sobre incentivos a la demanda educativa tiene como instrumento privilegiado las becas, es decir, transferencias condicionadas a la asistencia y a los resultados educativos.
Uruguay ha desarrollado desde 1943 las asignaciones familiares (AFAM), que a lo largo del tiempo han tenido variantes y están destinadas a poblaciones vulnerables. En el marco de las AFAM se introdujo un condicionamiento a la concurrencia educativa en los 70 y, posteriormente –en 2008–, se introdujo un incentivo a la demanda de educación secundaria hasta 18 años. Este incentivo, que es del orden de los 25 millones de dólares anuales, según el investigador Pablo Menese, presentó efectos de asistencia en el ciclo básico, pero no en el bachillerato. Seguramente, el problema es que el incentivo es hasta los 18 años, cuando la tasa de egreso oportuno –hasta los 19 años– es de sólo 37,2% y mayoritariamente de los quintiles más favorecidos.
Por otra parte, se trata de transferencias que presentan dos objetivos, uno social –histórico– como instrumento de protección social, del orden del 0,4% del PIB, y otro educativo, del 0,03% del PIB, como incentivo a la educación. Este diseño es contrario a un principio de las políticas descripto por el premio Nobel Jan Tinbergen, quien señala que cada objetivo de política económica requiere un instrumento de política y que la existencia de varios fines provoca inconsistencias de resultados.
El diseño de la política de transferencias para la continuidad educativa reconoce la necesidad de invertir recursos en sectores desfavorecidos con el objetivo de compensar disparidades no admisibles en la disponibilidad de recursos. Es la única forma de tratar de igualar las oportunidades de los jóvenes que están en la pobreza, retardando el ingreso al mercado de trabajo en edades tempranas y con bajas calificaciones.
Por otra parte, la culminación de la enseñanza media es un mandato legal que tiene retornos individuales expresados en mejores trabajos, ingresos, una vida digna que reduzca las posibilidades de vivir en la pobreza, el incremento de las capacidades humanas –como señala Amartya Sen– que le otorguen mayores libertades. Asimismo, la culminación de la enseñanza media tiene externalidades positivas expresadas en retornos sociales, políticos y económicos. La sociedad se beneficia con mayores niveles en la formación de la fuerza de trabajo, productividad, salud pública y mejores ámbitos de convivencia social. Asimismo, tiene efectos en la movilidad social y reduce la polarización social. En suma, la culminación de la educación media no es sólo la responsabilidad de los jóvenes o de sus padres, sino de la sociedad en su conjunto.
Al igual que lo que pasó con el presupuesto educativo, los beneficiarios de becas disminuyeron durante los tres primeros años del actual gobierno.
El efecto Mateo en los incentivos educativos
Los incentivos a la educación no sólo son transferencias, que, como vimos, son escasas; otra forma son las exoneraciones fiscales, como las deducciones al IRPF o a las instituciones de educación privadas (artículo 69 de la Constitución), que son del orden del 0,3% del PIB (unos 200 millones de dólares) y están destinadas a instituciones privadas a las que acceden mayoritariamente estudiantes de los sectores más favorecidos, que representan el 87,6% de su matrícula. Es decir, los incentivos a la educación en Uruguay son mayoritariamente regresivos. Si me permiten una hipérbole, el diseño de incentivos es análogo al polémico versículo bíblico que dice “al que tiene se le dará más, pero al que tiene poco se le quitará todo” (Mateo 13:11). En este caso no se oyen las voces de los liberales.
Las becas estudiantiles
La propuesta de campaña del Partido Nacional no tiene evidencia científica, sólo hay algunas experiencias menores subregionales sin evaluaciones. El costo estimado de la propuesta es de 32 millones de dólares, con lo que se podría desarrollar una potente política de becas con el mismo objetivo. Las becas son el instrumento idóneo, pues ofrecen una ayuda económica cuando el joven la necesita.
Los beneficiarios de becas en Uruguay se han incrementado. De 4.723 becas en 2005 se llegó a 36.525 en 2019; no obstante, al igual que lo que pasó con el presupuesto educativo, tuvieron una caída durante los tres primeros años del actual gobierno.
En efecto, en el período de 2020 a 2023 (para lo que existen datos en el Ministerio de Educación y Cultura –MEC–) se han dejado de ofrecer unas 8.000 becas por año, lo que significa 28.915 becas menos en tres años. A partir de 2023 se reiniciaron las becas Uruguay Estudia (PUE), financiadas por el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (Inefop) con un nuevo formato, focalizadas en bachillerato y en menor cantidad, 3.500. En 2019 eran 9.250 becas por un monto de 3,5 millones de dólares, en 2024 serán 3.500 becas (de 0,67 BPC) por un monto total de 2,8 millones de dólares.
También se ofrecerán en 2024 las becas Butiá, que son la reformulación de las becas de apoyo económico del MEC, que pasan de 9.000 pesos a 10.000 pesos y se incrementan en 4.000 cupos. Los montos totales ejecutados no están publicados; no obstante, declaraciones públicas indican que se incrementará de 90.000.000 a 147.000.000 pesos. En suma, se llegará a una cifra de becas similar a la de 2019, como ocurrió con el presupuesto de la educación. Es importante señalar, para tener una primera estimación de la demanda, que en 2023 se presentaron 69.000 jóvenes y obtuvieron la beca sólo 10.000.
Una velita al mercado en formación de docentes
La propuesta original del gobierno en la ley presupuestal preveía montos incrementales para becas, partiendo de 30 millones de pesos en 2021 y llegando a 290 millones de pesos en 2024. Pero, en el caso de formación de docentes, el diseño de la política de becas fue explícitamente para crear un mercado en la formación en educación. En palabras del ministro, “este dinero está orientado a financiar formas de apoyo a las instituciones formadoras y becas para los estudiantes de formación docente” (Comisión de Educación y Cultura del Senado, 6 de junio de 2022). Es decir, financiamiento público para el sector privado, fondos destinados a financiar el funcionamiento de programas de formación de docentes en universidades o instituciones privadas y becas “sustanciosas” que permitan a los jóvenes optar por la formación privada. Las universidades privadas no tomaron esa opción y esto obligó a la reorientación de la política de becas. En el marco del nuevo programa Docente Acreditado, los estudiantes de formación en educación que reciban una beca tendrán la obligación de presentarse a las pruebas de acreditación.
Qué hacer con la política de becas
Los países de la región que más han avanzado en la continuidad de los ciclos educativos han priorizado las becas a los sectores desfavorecidos; son los casos de México y Brasil. Este año el presidente Luiz Inácio Lula da Silva aprobó una beca (Bolsa Ensino Medio) que se agrega a la exitosa Bolsa Estudo. La Bolsa Ensino Medio es una modalidad mixta que se paga mensualmente para asegurar los costos directos –alimentación, vestimenta, útiles– y el costo oportunidad, que compensa lo que pudiera ganar el joven si en lugar de seguir estudiando ingresara al mercado de trabajo, y un pago final (Bolsa Pupança).
Es necesario pensar en un sistema de becas que actúe sobre la enseñanza media, que es donde se está dando la batalla por la universalización y donde se desvinculan entre 5.000 y 8.000 alumnos por grado entre UTU y Secundaria. En el caso de la educación media superior, son clave el diseño y los montos de las transferencias, porque en esas edades es cuando se produce el desgranamiento educativo y existe un conjunto de jóvenes que comienzan con su vida laboral. Según la Encuesta Nacional de la Juventud 2018, el 68,7% de los jóvenes de 15 a 19 años tienen sus primeros trabajos, mayoritariamente pertenecientes a familias de menores ingresos. Esto supone que a los costos directos de continuar en el sistema educativo (vestimenta, alimentación, útiles) se deben sumar los costos de oportunidad, es decir, que el joven pueda optar por la renuncia a posibles ingresos por trabajo para seguir en la educación. Estudiar y trabajar reduce las posibilidades de continuidad y de buen desempeño educativo. La realidad es que –a estas edades– quienes estudian y trabajan son sólo el 10%.
En suma, en el próximo gobierno se hace necesario desarrollar y fortalecer un Sistema Nacional de Becas estudiantiles en todos los niveles que contribuya a mejorar la permanencia y el egreso en los distintos ciclos educativos con un programa de acompañamiento a lo largo del período de estudios. Es decir, becas y tutorías.
Martín Pasturino es egresado del IPA, exconsejero de Educación Secundaria.