La estructura del sistema educativo uruguayo es singular en el mundo. Existe una característica –fundamentada en el principio de autonomía de la educación respecto del Poder Ejecutivo– que la ha distinguido a lo largo de la historia.
José Pedro Varela, en su obra La legislación escolar, publicada en 1876, expresa: “Así, pues, en todas partes hay ventajas y conveniencias positivas en hacer independiente de los otros ramos de la administración pública, la administración de la educación común […], esa independencia es condición indispensable para tener completo éxito: sin ella la educación del pueblo seguirá el vaivén de las convulsiones políticas, y tendrá una existencia intermitente, débil y enfermiza”.(1)
Conforme al principio enunciado por Varela, por disposición constitucional el sistema educativo se estructuró a partir de la segunda década del siglo XX en entes autónomos.
El artículo 100 de la Constitución plebiscitada en 1917 aseguraba que la instrucción superior, secundaria y primaria serían administradas por consejos autónomos. Es así que el 26 de julio de 1918, la Ley 6.627 crea el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal. De igual forma, la Ley Orgánica 9.523, promulgada el 11 de diciembre de 1935, escindió la Sección de Estudios Secundarios y Preparatorios de la Universidad de la República (Udelar), creando un nuevo ente autónomo: el Consejo de Educación Secundaria.
Por último, el 9 de setiembre de 1942 se promulgaba el Decreto-ley 10.225, que, con la base en los organismos que en ese entonces integraban la Dirección General de la Enseñanza Industrial, creó la Universidad del Trabajo del Uruguay, a la que se le daría el carácter de ente autónomo a los pocos meses.
De este modo la autonomía llegó paulatinamente a estos tres entes de enseñanza, reconociendo la especificidad y especialidad de cada tramo, sus características particulares y la necesidad de una normativa especial generada y aplicada por el órgano correspondiente. No obstante, la Ley 14.101, promulgada el 4 de enero de 1973 y que rigió durante el período dictatorial, eliminó la autonomía de los consejos nombrados anteriormente y creó el Consejo Nacional de Educación (Conae), que pasó a regir el sistema educativo.
A la salida de la dictadura, el 28 de marzo de 1985 se aprobó la “ley de emergencia” 15.739, que perduró más de 20 años y que derogó a la anterior Ley 14.101, creando el ente autónomo ANEP (Administración Nacional de Educación Pública), a cuyo frente se ubica un Consejo Directivo Central e incluye los consejos desconcentrados de Educación Primaria, de Educación Secundaria y de Educación Técnico-Profesional.
Soberanía nacional
La autonomía de la educación se encuentra ineludiblemente ligada a la soberanía nacional y opera como resguardo respecto de intereses particulares de grupos de poder políticos, económicos o ideológicos. De la misma manera opera a modo de filtro a propuestas educativas transnacionales que intenten imponer lineamientos ajenos a nuestro sistema educativo.
La imposición de modelos educativos y sistemas de evaluación exógenos, muchas veces de carácter global, compromete el desarrollo de nuestra educación y constituye un ataque a la soberanía de la nación. Los organismos internacionales que fijan modos de aprendizaje, objetivos, metas, criterios y parámetros con los que se van a “medir” los logros de un sistema educativo condicionan el currículo, los contenidos, las prioridades, la formación docente y las formas de aprendizaje.
Veremos a continuación cómo, a partir de los años 90, se repiten intentos de debilitar la autonomía de la educación con la finalidad de implementar reformas ajenas a las concepciones pedagógicas nacionales.
Las reformas neoliberales de los años 90
En este período se implementó en Uruguay y en varios países de la región un proceso que respondía a un programa neoliberal que trascendía la educación, promovido por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organización Mundial del Comercio. Dentro de las medidas propuestas por estos organismos se encontraban el redimensionamiento del papel del Estado, la privatización de las empresas estatales que manejan los recursos naturales, la energía y las comunicaciones, la flexibilización de las relaciones laborales, la reestructura de los sistemas de previsión social, y una intervención en los sistemas de educación pública.
Dadas las características autonómicas del sistema educativo en Uruguay, para poder intervenir en él fue necesario trasladar la planificación educativa desde sus organismos naturales hacia estructuras promovidas por dichas agencias internacionales. Es así que el BID y el BM irrumpieron en la ANEP mediante la modalidad de programas de “mejoramiento” de sus distintos niveles (Mesyfod, Mecaep, UTU-BID). Para conducir su gestión se instrumentaron aparatos paralelos ajenos a lo establecido en la Ley Orgánica 15.739, que pasaron de hecho a planificar y ejecutar cambios educativos en el sistema, además de efectuar contratos a docentes y “expertos”, remunerados en dólares.
En 2004, el BID publicó el libro Las reformas educativas de la década de 1990,(2) en el que participaron los ministerios de Educación de Argentina, Chile y Uruguay, además de un Grupo Asesor de la Universidad de Stanford. Allí se expresa refiriéndose a Uruguay: “La Ley de Educación vigente puede ser reformulada en un horizonte de tiempos largos y los niveles de participación que corresponden a una sociedad democrática para adecuar la estructura institucional a las exigencias de la reforma educativa. Entre estas alternativas un dispositivo posible, no necesariamente incongruente con la autonomía de los consejos de enseñanza, es la concentración y articulación del sistema en torno al Ministerio de Educación”.
Dos conclusiones primarias pueden extraerse del anterior párrafo; la primera de ellas es que las condiciones adecuadas para implementar reformas educativas exógenas implican una rectoría del Ministerio de Educación sobre el sistema de educación pública, pues es sobre los partidos políticos que ocasionalmente ocupan el gobierno donde mejor pueden incidir los organismos internacionales. La segunda es que el documento sugiere cambiar la estructura institucional –dado que el principio de autonomía es un escollo– para que se adecue a las exigencias de la implementación de una reforma educativa diseñada por estos organismos.
Diversos son los cambios normativos que se necesitan para volver a un Sistema Nacional de Educación Pública, entre ellos la recuperación de la autonomía de la ANEP, la vuelta a los consejos desconcentrados.
El Congreso Julio Castro y la ANEP
Durante 2006 se llevó adelante un formidable ejercicio de participación ciudadana, el Debate Educativo, que posibilitó la realización de 713 asambleas territoriales en todo el país, en las cuales participaron 19.070 asambleístas. En noviembre de ese año se desarrolló el Congreso en su fase plenaria y en comisiones temáticas; la Comisión Temática 15 trató el tema “Sistema nacional de educación”.
Entre las mociones aprobadas se ratificaron como plenamente vigentes los principios de autonomía y cogobierno en la educación pública. En lo que corresponde a la estructura de la educación no universitaria, se propuso un ente autónomo que contuviera los consejos de educación inicial y primaria, secundaria, técnico profesional, y a cuyo frente se encontrara un Consejo Directivo Central, con características similares al CDC de la Udelar, con funciones mayormente coordinadoras. No fueron aprobadas las mociones que proponían volver a tres entes autónomos, como ocurría antes de la Ley 14.101.(3)
En diciembre de 2008 se sancionó la Ley 18.437, que mantuvo el ente autónomo ANEP con sus respectivos subsistemas de educación, con la innovación, respecto de la anterior ley, de la existencia de consejeros electos en los diferentes consejos, incluyendo dos electos de un total de cinco en el Codicen.
La OCDE y Eduy21
En 2016, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en su obra Revisión de recursos educativos: Uruguay, expresa: “El primer paso que se debería tomar es concentrar la responsabilidad principal y la rendición de cuentas en un solo órgano que dirigiera el desarrollo de la política educativa. El órgano que naturalmente parece ser más adecuado en Uruguay es el Codicen, que debería tener sus responsabilidades fortalecidas en comparación con los consejos desconcentrados”.
Por otra parte, propone eliminar la presencia de los consejeros electos. “Esta participación directa de los docentes en la administración del sistema educativo es debatible ya que, inevitablemente, existen intereses creados. Esta práctica permite que los intereses corporativos incidan en el desarrollo de la política educativa. El riesgo que se corre es que algunas políticas educativas puedan verse sesgadas para favorecer los intereses de los docentes”.
El think tank vernáculo Eduy21, en su publicación Libro abierto. Propuestas para apoyar el cambio educativo, de 2018, va en el mismo sentido de las propuestas provenientes de estos organismos internacionales. Allí expresa: “Las ideas-fuerza de aprendizaje para todos y todas (World Bank Group, 2018), y de educación para el desarrollo sostenible (Tikly, 2017) que singularizan la Agenda Educativa 2030, están en el centro de nuestras preocupaciones como sostén de un proceso de cambio. […] Según surge de la evidencia mundial, la introducción progresiva de un enfoque por competencias supone repensar el sistema educativo en su conjunto”.
En consecuencia, proponen eliminar el principio de autonomía (garantizado por el artículo 202 de la Constitución): “El fortalecimiento del Ministerio de Educación que, deslindado de otras responsabilidades, deberá concentrar su rol en cometidos específicamente educativos vinculados a: i) la formulación, el seguimiento y la evaluación de la educación de 0 a 18 años; ii) la dirección del sistema universitario de formación en educación; iii) la dirección de educación de jóvenes y adultos en el marco de una cultura del aprendizaje, inserción social y perfeccionamiento de habilidades a lo largo del ciclo vital. […] Por debajo del Ministerio de Educación, pero con autonomía técnica, se ubica la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP)”.
Corresponde mencionar que varios integrantes de Eduy21 pasaron a conducir el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) y la ANEP en el período 2020-2024.
La LUC y la transformación educativa
El 9 de julio de 2020, y en congruencia con las propuestas relatadas, se promulga la Ley 19.889 de urgente consideración (LUC), que lesiona en varios aspectos la autonomía de la ANEP, entre ellos la subordinación del ente autónomo al MEC, y la eliminación de los consejos desconcentrados de educación inicial y primaria, secundaria y técnico profesional.
Con la eliminación de los consejos mencionados, y para poder instrumentar una reforma prediseñada por los organismos internacionales descriptos, se centralizó la planificación educativa. El Consejo Directivo Central se encuentra estructurado en Direcciones Sectoriales, entre ellas la Dirección Sectorial de Planificación Educativa, que de hecho coordinaba con las unidades análogas de los subsistemas. A partir de esta administración se crearon dos direcciones ejecutivas que reportan directamente al presidente del Codicen, y se encuentran jerárquicamente por encima de las direcciones sectoriales. Una de ellas es la Dirección Ejecutiva de Gestión Institucional y la otra es la Dirección Ejecutiva de Políticas Educativas.
Esta última dirección ejecutiva se encargó de diseñar los planes educativos de la ANEP, en ámbitos bastante restringidos, con la resistencia de todas las asambleas técnico-docentes (ATD) y violentando la especificidad técnica que residía en los extintos consejos de educación.
Para la implementación de la transformación curricular se contrataron cientos de “mentores” para “orientar” a los equipos directivos y docentes en instancias de acompañamiento en los centros educativos. Dentro de sus cometidos tienen la tarea de apoyar la planificación por competencias, e instruir en la selección de metodologías de enseñanza y elaboración de rúbricas de evaluación. Una suerte de adiestramiento para docentes, en donde se les pretende indicar a los profesionales de la educación cómo desarrollar su tarea en el marco de una propuesta prediseñada para ser implementada a escala global.
Perspectivas
Diversos son los cambios normativos que se necesitan para volver a un Sistema Nacional de Educación Pública, entre ellos la recuperación de la autonomía de la ANEP, la vuelta a los consejos desconcentrados con sus respectivos consejeros electos, redefinir el carácter y las potestades del MEC y el Codicen, y convocar al Congreso Nacional de Educación que siente las bases para lograr acuerdos de toda la sociedad que se plasmen en políticas de Estado, en un Plan Nacional de Educación.
En lo que refiere a planes y programas impuestos e inconsultos, será conveniente en 2025 iniciar un proceso de participación democrática de análisis y evaluación, para al año siguiente instrumentar los cambios que sean necesarios.
Para eso contamos con antecedentes cercanos. En la administración de ANEP 2005-2009 se desarrolló un proceso profundo de participación que dio lugar a nuevos planes y programas, y a la implementación de diversas propuestas: programa de maestros comunitarios, educación física en todas las escuelas, bachillerato artístico, educación sexual, enseñanza de la historia reciente, educación de adultos, y políticas lingüísticas, entre otros muchos avances.
Una prioridad fundamental para el próximo período será garantizar que todos los niños y jóvenes concurran a los centros educativos con sus necesidades básicas satisfechas. En la actualidad, en el rango etario de 3 a 18 años, donde niños y jóvenes concurren a la ANEP, aproximadamente uno de cada cinco se encuentra debajo de la línea de pobreza.
El Informe Uruguay de las Pruebas PISA 2022 da cuenta de que poco menos de uno de cada diez estudiantes de 15 años reporta en 2022 haber dejado de comer al menos un día a la semana por no haber en su hogar suficiente dinero para comprar comida.
Es inadmisible que en un país que produce alimentos para 30 millones de personas y que cuenta con el índice de vacunos per cápita más alto del mundo (3,4 millones de personas y 11,7 millones de vacunos en 2023) se encuentren concurriendo a la educación pública niños y jóvenes con insuficiencia alimentaria.
La tarea que nos aguarda es inmensa; habrá que destinar presupuesto adecuado a las necesidades de la educación pública, implementar la universidad nacional de educación, ampliar los centros educativos de tiempo completo y tiempo extendido, mejorar la ratio alumno-docente, implementar un sistema de alimentación escolar que abarque la educación media, ampliar el número de becas y horas de tutoría, universalizar el acceso de niños y niñas a instituciones para primera infancia, y asegurar procesos democráticos de conducción que impliquen diálogos colaborativos con docentes, estudiantes y familias.
En síntesis, podemos desarrollar una educación pública basada en nuestra historia, en nuestras experiencias y pedagogos, ajena a propuestas exógenas globalizadoras, que apunte a formar estudiantes con una educación integral. Una educación sinérgica con un proyecto de país orientado a un desarrollo sin exclusiones, basado en la justicia social, la igualdad de oportunidades y los derechos humanos.
Walter Fernández Val es profesor de Matemática egresado del IPA y se desempeña en el Consejo Directivo Central integrando los equipos de los consejeros electos propuestos por la Coordinadora de Sindicatos de la Enseñanza del Uruguay (PIT-CNT). Es miembro del Grupo de Reflexión sobre Educación.
(1) José Pedro Varela (1876). La legislación escolar, tomo 2, capítulo XV.
(2) BID, Ministerios de Educación de Argentina, Chile y Uruguay, Grupo Asesor de la Universidad de Stanford (2004). Las reformas educativas en la década de 1990. Un estudio comparado de Argentina, Chile y Uruguay.
(3) Comisión Organizadora del Debate Educativo, abril de 2007. Informe final.