Orígenes de la crisis de la Caja Profesional y cambios necesarios en la ley en discusión en el Parlamento

El objetivo de esta nota es aportar algunas ideas basadas en el estudio y en datos objetivos, y no en adjetivos o visiones ideológicas (“los profesionales son privilegiados”), como ha ocurrido en la discusión de este tema.

Los inicios y el primer golpe político: 2004

La Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios (CJPPU) fue fundada en 1954 para asegurar una seguridad social posterior al ciclo laboral de los profesionales independientes, dado que la Caja de Jubilaciones sólo amparaba a los trabajadores dependientes. En esos años hubo múltiples cajas o fondos de retiro, incluso en empresas, para cubrir mejor la seguridad social oficial. No se hizo con el objetivo de crear un sistema específico, sino para cubrir un vacío de la legislación oficial.

La estructura de aportes de la caja, basada en sueldos fictos, no es buena, sería mejor que se aportara de acuerdo con los ingresos, como ocurre en el Banco de Previsión Social (BPS). Para aplicar este criterio se requiere conocer los ingresos. Esta información la relevan el BPS y la Dirección General Impositiva (DGI), pero estos institutos, aduciendo secreto fiscal o tributario, se han negado a aportarla a la caja, a pesar de que la ley (la actual nuevamente lo hace) dice que estos recursos no se aplican en este caso. Sin embargo, pese a tener en su directiva dos delegados del Poder Ejecutivo, esta información nunca fue obtenida.

La Ley 17.738, propuesta en enero de 2004 por el Ejecutivo (que tiene iniciativa exclusiva en estos temas), con Jorge Batlle como presidente e Isaac Alfie como ministro de Economía y Finanzas, reguló el funcionamiento de aspectos centrales de la caja. Me centraré en un aspecto económico, por su enorme incidencia en la actual crisis de la caja. Estableció que los timbres que cobraba la caja se ajustaran cada semestre por dos complejas fórmulas que incluyen como único indicador el crecimiento de los precios medidos por el índice de precios al consumo (IPC). Esto implica que los timbres crecerán lo mismo que la inflación.

Por otro lado, el plebiscito aprobado en 1989, integrado en la Constitución, establece que las pasividades (principal egreso de la caja) se ajustarán por el índice medio de salarios (IMS). Considerando los dos aspectos, el resultado es que parte importante de los ingresos crecerán como el IPC, mientras que los egresos lo harán por el IMS. Si los dos índices evolucionan de la misma forma, no hay problema, pero si evolucionan en forma diferente, habría ganancias (si el IPC crece más que los salarios) o pérdidas (si el salario crece más que el IPC). Esto es lo que se ha llamado descalce, cuya forma de evitarlo es ajustar ingresos y egresos por el mismo índice.

¿Qué ocurrió en los años siguientes? Que el salario tuvo un crecimiento muy superior a los precios, en particular en los dos primeros gobiernos frenteamplistas (2005-2015), lo que provocó un gran crecimiento de los salarios reales, que era el efecto buscado por el gobierno y el movimiento sindical.

Las consecuencias para la caja fueron un crecimiento de los egresos muy superior al de los ingresos por timbres, con la consecuencia de reducir los superávits financieros de ese momento. Al acumularse este efecto durante 25 años, este es un factor explicativo central de la crisis que explotó en los últimos años.

No es el único problema, como se indicará a continuación, pero tuvo un gran impacto. Una investigación que realizamos este año concluye que el descalce, o sea el crecimiento de los salarios sobre el valor de los timbres, fue del 70%. En números, esto implica que si los timbres actuales tuvieran un valor 70% mayor, la caja no tendría déficit, sino un superávit de un monto similar al del déficit actual. En realidad, sólo con un aumento del 45% se alcanzaría el equilibrio financiero.

2008: IASS, segundo golpe político

En enero de 2008, luego de que varias sentencias judiciales declararan inconstitucional la aplicación del impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF) a las pasividades, el gobierno quitó este tema de la ley y lo sustituyó por una nueva ley, que creó el impuesto de asistencia a la seguridad social (IASS). Se trata de un impuesto sobre las jubilaciones y pensiones nominales de las cajas paraestatales. Las tasas eran progresionales, del 10% al 25% de acuerdo con el monto de las prestaciones. El fundamento de la ley fue el de “reforzar el sistema de seguridad social”, lo que explica que los montos recaudados fueran destinados al BPS, que seguía arrastrando déficits, a pesar del aporte que ya hacía el Estado como asistencia financiera.

El problema es que el sistema de seguridad social es el conjunto de un componente oficial, el BPS, las cajas estatales y varias cajas paraestatales. Implicaba gravar a los pasivos de una parte del sistema, las cajas paraestatales, para financiar a los pasivos del BPS, es decir, gravar a unos pasivos para financiar a otros. Aunque, en última instancia, a quien beneficiaba era a Rentas Generales, pues si el déficit del BPS se reducía, el Estado para equilibrarlo debía aportar un subsidio menor. Rentas Generales no aumentaba sus ingresos, pero reducía sus gastos.

Algunas estimaciones afirman que el IASS aportado por la CJPPU significa unos 36 millones de dólares anuales. Si este fondo se destinara a la caja (cuyos afiliados son los que lo pagan), su déficit sería muy inferior. En el momento de su creación, la CJPPU era superavitaria y el BPS deficitario. Aplicando esto que podríamos denominar “efecto Astori”, firmante de la ley, correspondería modificar el destino, dado que el BPS es superavitario y la CJPPU deficitaria.

2025: tercer golpe político

El análisis de la ley en discusión en el Parlamento se limitará a tres aspectos económicos: la nueva modalidad de actualizar el valor de los timbres, el impuesto a los pasivos y un mayor aporte de los activos, y el aporte a la caja del Poder Ejecutivo.

Sobre los timbres, la ley establece que se actualizarán por la semisuma del aumento de los salarios y de los precios, en lugar de sólo por la suba de los precios, como establecía la ley de 2004, que rige en la actualidad. Probablemente este cambio se presente como la eliminación del descalce. No lo es, sólo es una reducción. Un ejemplo sencillo permite comprender esta afirmación. Imaginemos que en un año los precios suben el 10% y los salarios el 15%. De acuerdo con la ley vigente, los timbres subirían 10% (igual que los precios). Por la ley propuesta subirían la semisuma de precios y salarios, o sea, 10 más 15 dividido 2, lo cual da 12,5. Los egresos por pasividades crecerán 15%, igual que los salarios, como establece la Constitución.

El cambio mejora la ley anterior, pero en realidad debería decirse que es menos mala, porque mantiene el descalce (10% de ingresos frente a 12,5% de egresos). Podría decirse que hasta ahora la caja recibía dos martillazos cada año, ahora recibirá sólo uno. Es mejor, pero difícilmente se cure. Este descalce nuevo se sumará al existente del 70%, aunque lo que se necesita es reducirlo.

Obviamente el resultado sería el inverso si los salarios reales tuvieran un descenso, pero ¿es esperable que ocurra esto en un gobierno frenteamplista, y lo aceptará el movimiento sindical luego de la congelación que tuvieron durante la pandemia por covid (2020-2022) por el gobierno nacionalista?

El segundo elemento son los impuestos a las pasividades, con tasas ascendentes según tramos de bases de prestaciones y contribuciones (BPC). Hasta 6 BPC están exentas; de 6 a 10 BPC pagarán 2%; de 10 a 15, el 7,5%; de 15 a 20, el 10%; más de 20 BPC, el 12%. Desde el 1º de enero de 2025 la BPC es de 6.576 pesos, por lo que la pasividad exenta es la menor a 39.456 pesos (menos que el monto no imponible del IRPF, que es 46.032 pesos). De acuerdo con la estructura de pasividades actual de la caja, estará exento el 3%, mientras el 87% pagará entre 7,5% y 12%.

Por otro lado, la ley dice que estas tasas se calcularán “según el monto nominal de la cédula jubilatoria o pensionaria”. Al establecer el valor “nominal”, indicaría que es previo a la deducción del IASS. Esto implicaría que la jubilación líquida (deducido el IASS) pagará las tasas antes mencionadas y el IASS –que el jubilado no cobra precisamente porque es un impuesto que se le deduce de la jubilación– también pagará esta contribución, por lo que tendrá una doble tributación: el IASS y la presente contribución. Por otro lado, las cuotas de los activos aumentarán al 22,5%, del 18,5 actual (es decir, aumentarán 22%).

Hay una discusión legal acerca de si gravar las pasividades viola la Constitución, dado que en los hechos sus ingresos efectivos son menores que la evolución de los salarios. Para constitucionalistas reconocidos la ley viola –sin discusión– la Constitución, como muestra un relevamiento realizado por la diaria (viernes 18 de abril de 2025).

El tercer elemento es el aporte gubernamental, cuyo monto y significación se analizará más adelante al hacer proyecciones sobre la situación financiera de la CJPPU en este año y los siguientes.

Incentivos perversos

Los pasivos, si les ponen un impuesto, no pueden defenderse, pues no pueden volver al mercado de trabajo y tener otro ingreso. Pueden protestar (y lo están haciendo), dependiendo de su edad y sus condiciones de salud. Pero los activos sí pueden tomar medidas de defensa como: a) jubilarse, si reúnen las condiciones, y no seguir aportando a la caja sino cobrando la jubilación; b) pasarse de categorías superiores a inferiores hasta la categoría 2, como la ley lo permite. Con esto pierden lo aportado por las categorías superiores, pero pasan a pagar una cuota muy inferior.

Las conductas antes reseñadas ya ocurrieron en el pasado reciente, cuando la caja eliminó algunos beneficios, por lo que es probable que se reiteren. Y, de producirse, incidirán negativamente en sus finanzas.

Pero quizá el estímulo más perverso es el que se produce para los nuevos afiliados. Imaginemos a un nuevo profesional. Lee o escucha en la prensa que directivos de la CJPPU afirman que esta podría quebrar. Escuchan que un director del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social afirma que si la ley no se vota la caja entra en default. Si analiza años anteriores, descubre, como se dice en esta nota, que el sistema político (porque las leyes son propuestas por el Poder Ejecutivo pero votadas por el Parlamento) ante cualquier dificultad recurre a reducir las pasividades y/o aumentar los aportes. Esto implica pagar más y tendencialmente recibir menos, además de enfrentar la posibilidad de perder todo. ¿Va a afiliarse a la caja y pagar los elevados montos de las categorías medias y superiores? Se afiliará porque está obligado, pero probablemente se congelará en las categorías inferiores (hasta la 2), o se declarará en no ejercicio. Congelarse en las categorías inferiores implica que su jubilación será baja, por lo cual quizá busque una alternativa tal vez peor pero de menor riesgo. El impacto para la caja es absolutamente negativo.

Este no es un problema nuevo. En 2001 los activos aportantes eran el 63%, mientras que los declarados sin actividad eran el 37%. Los años siguientes, hasta la actualidad, estas tendencias se mantienen y en 2024 los aportantes son el 37% y los no activos el 63%. Esto significa que en estos 25 años la estructura de los afiliados a la caja se invirtió. Sin duda, este resultado es consecuencia de los múltiples factores antes mencionados, además de la pasividad del Consejo Directivo, que no adoptó medidas correctivas pese a existir desde hace muchos años señales preocupantes.

Primeras estimaciones hacia el futuro

Nuestras estimaciones indican que si la ley comenzara a aplicarse en julio de este año, en el segundo semestre los pasivos aportarían alrededor de 959 millones de pesos (seguramente más, porque se calculó con una tasa del 9% y estas llegan hasta el 12%), los activos 1.428 y el gobierno 660. O sea que los pasivos dejarían de percibir una vez y media el aporte del gobierno y los activos pagarían el doble más un cuarto de este. Y no debe olvidarse que Rentas Generales ya se beneficia con el aporte del IASS, por lo que su aporte a la CJPPU debería considerarse una especie de devolución. Sin embargo, los 660 millones que aportaría el gobierno en este segundo semestre podrían ser fundamentales para los primeros meses, por la falta de liquidez. Esto podría arreglarse con un préstamo o un fondo de garantías, como se hizo con la Caja Bancaria.

Debería distinguirse la falta de liquidez actual de los problemas estructurales. Cada uno puede tener un encare específico, como adoptar medidas temporales para enfrentar las urgencias y discutir e integrar en la ley herramientas para encarar las causas profundas, como el descalce, el destino del IASS e incluso el monto de las tasas sobre pasividades y aumento de las cuotas, para evitar los efectos perversos antes indicados.

Nuestras estimaciones indican que la CJPPU tendría superávit en 2025, pues los aportes de activos y pasivos superan el déficit de 2024. En 2026 habrá cambios importantes. Por un lado, en el segundo semestre de este año se realizarán negociaciones colectivas en muchos Consejos de Salarios. No se conocen las estrategias que tendrán las partes. Es esperable que los empresarios se opongan a aumentos salariales importantes, fundamentando su posición en la inestabilidad de la economía mundial luego de la insólita guerra comercial y tecnológica desatada por Estados Unidos. En un clima de incertidumbre, aumentar gastos por mayores salarios seguramente será resistido.

Por su parte, los trabajadores que aunque alcanzaron el nivel salarial de 2019 no recuperaron lo perdido en la congelación de 2020-2022 probablemente piensen: ¿otra vez pagaremos nosotros? Pero es probable que acepten mejoras moderadas, sobre todo en los primeros años de un nuevo gobierno que aún no ha definido todas las políticas.

Por su parte, el gobierno tendrá una postura de moderación. Ya ha dicho que la situación fiscal es la peor en varias décadas y los salarios públicos inciden en el déficit fiscal. Pero un rechazo a todas las posiciones sindicales seguramente aumentará la conflictividad. Y la historia indica que la sucesión de conflictos a la larga logra resultados, sobre todo si se reduce la incertidumbre. En los próximos meses tendremos una idea más clara de estos factores.

En cualquier caso, es fácil prever que habrá un crecimiento del salario real, mayor o menor, y este impactará negativamente en la CJPPU por el descalce que establece la ley. Sin embargo, dado que para los años siguientes las reducciones de egresos de todo el año serán iguales que los aumentos de ingresos (no del semestre, como las estimaciones antes mencionadas), es probable que por un tiempo se mantengan los superávits. La duda es cuánto afectarán los efectos negativos antes enunciados y el descalce, y en cuánto tiempo absorberán los nuevos recursos. Es difícil preverlo dadas las incertidumbres existentes, sobre todo en los cambios de estructura.

Parece claro que el Parlamento tiene una oportunidad de mejorar la ley y lograr soluciones duraderas para la CJPPU, sobre todo si el Poder Ejecutivo no flexibiliza su posición.

Juan Manuel Rodríguez es economista, investigador y docente de la Universidad de la República y de la Universidad Católica. Es asesor de la Asociación de Afiliados a la Caja de Jubilaciones Profesionales.