El 30 de junio se celebra la Cumbre de Presidentes de los estados miembros y asociados del Mercosur, en un contexto regional e internacional económicamente inestable y geopolíticamente fracturado. Si bien la necesidad y la continuidad del Mercosur no parecen estar en tela de juicio, las distintas visiones de política exterior, los alineamientos con las grandes potencias y algunos temas prioritarios fragmentan el bloque. En tiempos de poliglobalización, en los que las regiones vuelven a ser relevantes, cabe preguntarse: ¿cuál es la radiografía del Mercosur?, ¿qué desafíos se esperan?
Divergencias y coincidencias regionales
Las diferentes visiones en torno a las políticas públicas de sus dos socios más grandes, Argentina y Brasil, se proyectan sobre el presente y el futuro del Mercosur. Frente a la estructura orgánica del bloque, que se ha ido expandiendo a lo largo de sus 35 años, la posición de Argentina es aplicar la “motosierra” mileísta a los espacios regionales. El minimalismo institucional y presupuestal propuesto presenta particularidades que reflejan las políticas domésticas: las instituciones más discutidas son el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos y el Instituto Social del Mercosur. El Brasil de Luiz Inácio Lula da Silva, por su parte, defiende dichas instituciones, que otorgan al bloque un sentido que trasciende el comercio. El camino que permite “acelerar sus procesos de desarrollo económico con justicia social”, como prevé el preámbulo del Tratado constitutivo de 1991, consiste en reconocer que el Mercosur es económico y productivo, pero también social, ambiental, de derechos humanos y de construcción de memoria.
Pero los socios también avanzan en otras dimensiones que evidencian la continuidad del bloque. Los proyectos en el marco del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur permiten que la integración forme parte de la vida cotidiana de las personas que habitan esta región, tanto mediante la construcción de rutas y vías férreas como mediante obras de saneamiento o iniciativas de desarrollo urbano. Puntualmente, en Uruguay se destacan la rehabilitación de tramos de las rutas 6 y 30 y el proyecto de saneamiento urbano integrado Uruguay-Brasil en Aceguá. Si el Mercosur se percibe en la vida cotidiana de sus habitantes, queda demostrado que es mucho más que la puja entre visiones divergentes de Argentina y Brasil.
En materia comercial, si bien los intercambios intrazona del Mercosur se han reducido del 25% inicial al magro 10% actual, la libre circulación se cumple. Persisten algunos cuestionamientos, por ejemplo, la polémica tasa consular. Uruguay aplica este tributo con una alícuota preferencial a los socios del Mercosur frente a terceros, pero ha sido eliminado para México y deberá eliminarse para la Unión Europea en un plazo de tres años. ¿Se eliminará también para los miembros del Mercosur, como ha reclamado Argentina en la Comisión de Comercio del Mercosur en reiteradas ocasiones?
Asimismo, los miembros del Mercosur coinciden en la agenda de relacionamiento externo del bloque y, a modo de ejemplo, se destacan la aplicación provisional del Acuerdo Interino de Comercio con la Unión Europea —la separación del pilar comercial del Acuerdo de Asociación—, desde el 1° de mayo, y los avances en la aprobación parlamentaria en Uruguay y Brasil del Acuerdo con la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA) —Suiza, Noruega, Islandia y Liechtenstein—. Sin embargo, ninguno de los dos está exento de polémica ni de resistencia, especialmente del otro lado del Atlántico. Por ejemplo, el tratado Mercosur-EFTA ha sido recientemente rechazado por el Consejo Nacional suizo (Cámara Baja del Parlamento).
Si el Mercosur se percibe en la vida cotidiana de sus habitantes, queda demostrado que es mucho más que la puja entre visiones divergentes de Argentina y Brasil.
El Acuerdo Interino de Comercio con la Unión Europea ha enfrentado una oposición sistemática en Francia, Irlanda, Polonia y Hungría, a la que se suma el movimiento ambientalista. Asimismo, el Parlamento Europeo decidió presentar un recurso ante el Tribunal de Justicia, por entender que la separación del pilar comercial contraviene el Derecho de la Unión y busca eludir los parlamentos nacionales. De este lado del Atlántico también hay voces críticas, tanto de la sociedad civil como del movimiento sindical, que han expresado su oposición al considerar que se trata de un acuerdo cuya negociación fue poco transparente, que puede poner en riesgo el empleo y que replica lógicas extractivistas. Adicionalmente, el desacuerdo entre los miembros del Mercosur sobre las cuotas de exportación genera incertidumbre en los sectores productivos.
Ahora bien, el relacionamiento externo conjunto se agrieta debido a la negociación y la firma de acuerdos con terceros por parte de un solo socio. Tal es el caso del inicio del proceso de adhesión de Uruguay al Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (2025), al que se suma la reciente solicitud de adhesión de Argentina (2026), así como la firma del Acuerdo sobre comercio e inversión recíprocos entre Estados Unidos y Argentina (2026). Si bien estos ejemplos son incipientes o más acotados que el Mercosur, vuelven a poner bajo la lupa la viabilidad jurídica de firmar acuerdos con terceros a la luz de la tan discutida Decisión 32/00 y del Tratado de Asunción.
Cumbre de Presidentes del Mercosur
En este contexto se celebra la Cumbre de Presidentes del Mercosur en Asunción, con tres elementos a destacar. En primer lugar, participarán los presidentes de los cinco estados miembros activos, así como los de Ecuador, Chile y Panamá, en su calidad de estados asociados. La fragmentación ideológica de los mandatarios es evidente, más aún si se considera que Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, Panamá y Paraguay forman parte de la iniciativa trumpiana del Escudo de las Américas. Temas como el eventual regreso de Venezuela como miembro activo del Mercosur pueden generar fricciones, pero nada impide que quienes piensan distinto dialoguen y reflexionen sobre el futuro de la región.
En segundo lugar, entre los temas de la agenda, hay uno que eclipsará al resto: la negociación de las cuotas de exportación entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, en el marco del Acuerdo Interino de Comercio con la Unión Europea. Actualmente opera la regla conocida por su sigla en inglés “FIFO”, que establece que el primero en llegar se lleva el beneficio arancelario. El caso de la miel argentina —y, en menor medida, de Brasil— fue paradigmático, ya que en pocos días se concretaron ingresos al mercado europeo que agotaron la cuota del primer trimestre de la aplicación provisional del acuerdo. La capacidad de producción y los negocios previstos con anterioridad permitieron que dichas exportaciones ingresaran a la Unión Europea con un arancel del 0% en lugar del 17,3%, dejando temporalmente de lado a los demás socios. El establecimiento de cuotas por país haría más equilibrado el aprovechamiento comercial.
El 30 de junio, Uruguay también asumirá la presidencia pro tempore del Mercosur. Esta se suma a las otras tres presidencias pro tempore que el país tiene en este momento: de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños y del Grupo de los 77 y China. Tres liderazgos que permiten establecer las prioridades en la agenda, así como articular coincidencias y divergencias en espacios donde el diálogo y la negociación hacia una voz común son fundamentales. Entre la fragmentación y la continuidad, el desafío está planteado.
Magdalena Bas Vilizzio es profesora agregada de Derecho Internacional Público de la Universidad de la República, investigadora, doctora en Relaciones Internacionales.