En 2005, un antiguo obrero convertido en sociólogo publicaba su libro Planeta de ciudades miseria,1 abordando ese denominador común de las ciudades del sur global, la ciudad de la precariedad, de la pobreza, de los segregados, de la desigualdad. Esa ciudad ha tenido su correlato en nuestro país, ya desde el devenir de los conventillos de fines del siglo XIX, las pensiones clandestinas y los tristemente famosos cantegriles.

La ciudad de la miseria se ha separado de la industrialización e incluso del crecimiento económico del país, y en esto la desigualdad se argumenta bajo mitos de autosuficiencia, de meritocracia, la falsa esperanza de “quien quiere, puede”, la ciudad del sálvese quien pueda.

Hoy día, con el 55% de la población del mundo viviendo en ciudades, porcentaje aún mayor en América Latina −donde esto aumenta al 80%−, luego de numerosos y diversos diagnósticos, planes y políticas públicas ejecutadas en relación a la vivienda y al desarrollo urbano sabemos que, en nuestro continente, 23 de cada 100 personas, en promedio, viven en asentamientos en condiciones de precariedad habitacional, urbana y con inseguridad jurídica. Los pobres urbanos.

En el Uruguay de 1965, la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE) publicó su Plan Nacional de Desarrollo Económico Social para los años 1965-1975, donde se estudió por primera vez en detalle la situación habitacional del país,2 inaugurando una conceptualización basada en la relación de la población según sus ingresos. Es en ese marco que “el concepto de carencia de vivienda como factor de pobreza comienza a contener un sentido económico”.3

La importancia de nuestras ciudades

En Uruguay, particularmente en el caso de Montevideo, la expansión urbana entre 1940 y 1960 tuvo como uno de sus orígenes la demanda de empleo por la industrialización surgida por la economía de sustitución de importaciones, motivando una gran migración campo-ciudad.

Pero aquella ciudad siguió transformándose, es así que los cambios en políticas económicas, particularmente relacionadas al mundo del trabajo y al abandono del modelo de sustitución de importaciones, trajeron consigo el aumento del desempleo y un gran empobrecimiento de la población. A esto se le sumó los efectos de la dictadura en relación a la vivienda, que podría resumirse en la “apertura” liberal del mercado también en la ciudad, un claro ejemplo de esto es la desregulación de los alquileres de 1974.

Los efectos urbanos de aquellos años los conocemos y muchos siguen siendo parte del debate sobre la ciudad hasta nuestros días, el deterioro y tugurización de las áreas centrales (por ejemplo: Ciudad Vieja, Centro, Palermo, Barrio Sur, Goes) y el aumento de las periferias que, en resumen, expulsando a la población víctima de estos cambios hacia la ciudad informal, sea al interior de la propia ciudad (precariedad habitacional en zonas consolidadas) como hacia la periferia, poblando los cantegriles.

De cantegril a asentamiento

El tan característico e irónico término “cantegril”4 ha dado paso en la década de los 80 y principios de los 90 a una nueva terminología más técnica, aséptica, pero que encierra una serie de diferencias más profundas. Mientras que los cantegriles (en principio montevideanos) estaban conformados por parte de la migración campo-ciudad, con población del interior, los asentamientos irregulares son la expulsión de la ciudad hacia su periferia.

Una segunda diferencia está en el tipo de trabajo de la población que los habita. El cantegril estaba conformado por gran cantidad de clasificadores; sin embargo, este porcentaje ha descendido a lo largo de los años con poblaciones de variados vínculos laborales.

Una tercera diferencia, según Denis Merklen, es la forma de ocupación. Mientras el cantegril se producía por ocupaciones individuales y acumulativas en el tiempo, la dinámica de ocupación del asentamiento, en su mayoría, es colectiva y organizada. En estos últimos podemos encontrar algún ordenamiento urbano mínimo, algunos de ellos cuentan con amanzanamiento, lotes con medidas establecidas, algún lugar destinado a un espacio público y en algunos casos características de las casas con mejores calidades materiales, a diferencia de los cantegriles.

De erradicación a mejoramiento e integración de asentamientos y de nuevo a...

Aún hoy podemos escuchar a autoridades ministeriales y departamentales o leer titulares de prensa hablando de “erradicación de asentamientos”. Este concepto ya perimido ponía en el centro de la intervención exclusivamente a la vivienda, sin considerar equilibrios urbanos relacionados con el entorno más próximo y con la ciudad toda; sin considerar los procesos sociales, las identidades, la producción simbólica que esas comunidades han generado desde la adversidad y la escasez. Desde la creación del Programa de Integración de Asentamientos Irregulares (PIAI, 1999), posteriormente devenido en Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB, 2006), se ha construido un abanico conceptual que ha cambiado el eje de las intervenciones, previendo procesos de participación en la elaboración y seguimiento de los proyectos sociourbanos y estableciendo un diálogo técnico-vecinal, no exento de dificultades, pero con una vocación clara y sostenida de construcción de ciudadanía.

En la actualidad, en los proyectos que aún lleva adelante el PMB se ven equipos técnicos reducidos a su mínima expresión y tensionados con este marco conceptual integral, de nueva generación, pero con el músculo reducido a la casi exclusiva construcción y entrega de viviendas, pasando a ser este el único hito reproducido y amplificado una y mil veces (aun siendo muy pocas las inauguraciones) como el exclusivo acontecimiento en la regularización de los asentamientos.

Por otro lado, aún no se cuenta con información suficiente sobre la forma de trabajar del nuevo Plan Avanzar. Sabemos que las intendencias, el Movimiento de Erradicación de la Vivienda Insalubre Rural (Mevir) y la Agencia Nacional de Vivienda (ANV) están involucradas, sabemos de algunas pocas obras que han comenzado en el interior por notas de prensa, pero no se cuenta con una herramienta de seguimiento de los diferentes proyectos, ni siquiera un portal web al que se pueda recurrir para hacer un seguimiento de los distintos barrios, las etapas en las que se encuentran, la conformación de los equipos, los proyectos de desarrollo barrial, los plazos, recursos disponibles para cada proceso, cantidad de realojos, etcétera.

El dato

El primer relevamiento oficial y de cobertura en todo el territorio se realizó en el 2006 bajo un convenio entre el PIAI, actual PMB, y el Instituto Nacional de Estadística (INE). Hasta esa fecha no se contaba con una definición de lo que se entendía por asentamiento, por lo que fue necesario construirla. A este primer relevamiento e informe le siguió un segundo en el año 20125 (este informe se realizó en base al censo del 2011) y el último informe oficial sobre asentamientos irregulares en el Uruguay fue publicado en 20186 por el PMB. Luego de estos tres informes, al día de hoy, como dato oficial sólo se cuenta con la solicitud de acceso a la información pública realizada desde Miles de Ciudades a fines del 2021 a la Dirección Nacional de Integración Social y Urbana (Dinisu) dependiente del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT).

A diciembre del 2021, según datos de la Unidad de Evaluación y Monitoreo (PMB-MVOT), dependientes de la Dinisu, a través de la solicitud de acceso a la información pública realizada, hay 621 asentamientos en todo el Uruguay.

Secuencia de datos oficiales de los distintos informes de los últimos 15 años
2006 672 asentamientos
2011 615 asentamientos
2018 607 asentamientos
2021 621 asentamientos

También nos interesó saber la cantidad de asentamientos generados en el 2020 y 2021 como forma de asociar los años de la pandemia, la restricción de movilidad y la depresión económica a la creación de nuevos asentamientos. Sin embargo, la respuesta fue esta: “La información sobre este punto se encuentra en etapa de elaboración y validación con las Intendencias Municipales. La misma será publicada en el SIT [Sistema de Información Territorial] MVOT próximamente, junto con la cartografía actualizada, como en ocasiones anteriores”.

Hasta el día de hoy no se actualizado esa información en el SIT MVOT.

Y en Montevideo...

La capital cuenta con un Observatorio de Asentamientos bajo la órbita de la División de Tierras y Hábitat que, según informó, publicará próximamente una plataforma web con datos actualizados sobre asentamientos al día de hoy, historial de asentamientos e intervenciones y un visualizador con datos abiertos de cada uno de ellos (nombre, fecha de origen, población estimada, etc.).

Montevideo, al día de hoy, cuenta con 344 asentamientos, con una cantidad estimada de 34.425 viviendas y 122.777 personas viviendo en ellos. Mientras tanto, los datos por municipios son:

Secuencia de datos oficiales de la Intendencia de Montevideo de los últimos 15 años
2006 388 asentamientos
2011 367 asentamientos
2018 352 asentamientos
2022 344 asentamientos

Cantidad de asentamientos vs cantidad de personas

De nada nos sirve saber la cantidad de asentamientos ya que estos pueden bajar o subir, pero pueden vivir más o menos personas o pueden haber más o menos viviendas (esto claramente se puede ver entre los municipios D y F). Lo que realmente nos interesa saber es la cantidad de personas que viven en condiciones precarias. Hay que comenzar a olvidarse de la cantidad de asentamientos para comenzar a estimar, con la mayor precisión posible, la cantidad de viviendas y personas que viven en ellos.

En esto entendemos que es de vital importancia incorporar al debate de la problemática la población que sufre precariedad habitacional y no reside en un asentamiento. Es el caso de la ciudad informal, que se encuentra más disimulada, que convive cotidianamente con el resto de los montevideanos en áreas de la ciudad consolidadas, como son las pensiones irregulares, viviendas ocupadas, inmuebles muchas veces con peligro de derrumbe, o personas en situación de calle, un número importante de vecinas y vecinos de nuestra ciudad que “resuelven” su vivienda de forma totalmente precaria, sea una precariedad constructiva, sanitaria o jurídica.

Municipio Asentamientos Viviendas estimadas Personas estimadas
A 106 14.317 49.620
D 89 6.490 24.248
F 80 8.966 32.268
G 53 4.074 14.687
E 10 474 1.613
C 6 104 341
Total 344 34.425 122.777

De “Asentamiento cero” a la pulseada política

Durante la gestión de la coalición de gobierno ha habido una sumatoria de acontecimientos sobre los recursos destinados al mejoramiento e integración de asentamientos. Un primer período los podemos definir como el de recorte y reprogramaciones. A partir del decreto 90/2020 se instituyeron una serie de recortes y reprogramaciones que ralentizaron varios procesos de regularización y relocalización. A esta etapa la secundó la disputa sobre el control político dentro de la colación del despliegue de esta política pública. Aún se recuerdan las discordias entre Cabildo Abierto y la Torre Ejecutiva por quién se quedaba con el PMB y su pasaje o no a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

Finalmente, en una tercera etapa, con la creación de la Dinisu (LUC mediante) y el nombramiento de la arquitecta Florencia Arbeleche, una figura de confianza de presidencia al mando, se crea esta dirección que unifica todos los programas y planes que abordan la precariedad urbano-habitacional (Juntos, PMB y Plan Nacional de Relocalización [PNR]). Aún con todos estos cambios quedaba pendiente la dotación de recursos que diera cuenta de la prioridad, tantas veces nombrada, por parte del presidente. Es así que en el 2021 se resuelve la creación de un fideicomiso con dineros provenientes del Instituto Nacional de Colonización.

En este marco, y con nuevos recursos, la Dinisu asume la creación del Plan Avanzar, quedando en un segundo orden y con financiación del BID el PMB y el PNR.

Bombos y platillos: la presentación del Plan Avanzar

Días antes a la presentación del Plan, varios equipos técnicos de las intendencias, del MVOT y de la ANV realizaron un censo “exprés” en todos los barrios que el aún no presentado Plan abordaría. Estos censos se realizaron con varias dificultades dependiendo de la característica de los barrios, y a los pocos días se presentó el Plan Avanzar en la Torre Ejecutiva.

Nunca antes se habían anunciado públicamente los barrios donde se intervendría, ya que esto podía provocar nuevas ocupaciones o falsas expectativas, alterando el alcance de los proyectos. Sin embargo, en esta oportunidad, con la presencia del presidente y de toda plana mayor del gobierno nacional, se realizó y se nombró barrio a barrio cuáles serían los beneficiados.

La ciudad informal, la ciudad de los vulnerados

Los espacios y lugares donde nos ubicamos en las ciudades no corresponden generalmente a deseos, sino a oportunidades de acceso y permanencia habitacional. Ese acceso desigual a oportunidades territoriales tiene sus dos polos antagónicos más visibles en dos conformaciones de la ciudad: los barrios privados y los asentamientos.

A este fenómeno lo podemos llamar “segregación urbana”, que básicamente es la proximidad espacial de mismos grupos sociales con niveles socioeconómicos iguales. Esta progresiva y sostenida dinámica de dualización urbana va configurando a lo largo de los años ciudades menos mixtas, con personas con posibilidades económicas que eligen apartarse y personas que no pueden elegir y están sujetas a vivir en los suelos que no tienen precio, esos que aún no están bajo la órbita del capital, son propiedad pública o propiedad privada abandonada.

Las políticas públicas que han logrado bajar los niveles de pobreza y distribuir en forma más equitativa la renta han descuidado los problemas de integración a la sociedad de la pobreza urbana, “operando como si sólo el mejoramiento de sus condiciones de vida los habilitara para establecer (o restablecer) vínculos significativos con el resto de la comunidad”.7

Para comenzar a desarmar estas desigualdades territoriales, entre otras cosas, hay que poner en el centro del debate el concepto de “frontera”: las físicas (muros, rejas, cámaras), pero también las intangibles, es decir, las formas jurídicas de acceso y tenencia de una vivienda, y las simbólicas, clasificaciones que se construyen sobre prácticas, personas y espacios de la ciudad.

Por otra parte, parece oportuno incorporar el concepto de "grupos socioespaciales".8 Quien vive en asentamientos es población para la cual el espacio es constitutivo; el espacio urbano, habitar la ciudad, es vital para esta población, pero al mismo tiempo produce espacio, es población que también crea la riqueza de nuestras ciudades como ciudad democrática, diversa. Dentro de este marco es fundamental promover y reconocer la autonomía de personas y colectivos, de forma de no generar nuevos asistencialismos, sino líneas que fomenten el involucramiento de todas las partes hacia una solución habitacional digna, habitable, segura, accesible y de calidad.

Esta batalla cultural si y sólo si se puede dar con procesos de participación real sobre los destinos de nuestras ciudades como fenómeno complejo. Si multiplicamos los espacios de enunciación vamos a obtener nuevos y mejores preguntas y, por ahí, verdaderas nuevas respuestas.

Esta nota fue publicada en el Suplemento Habitar. Miles de Ciudades: Gonzalo Cortizo, Álvaro Moreno www.youtube.com/c/MilesdeCiudades / @milesdeciudades


  1. Mike Davis (1946-2022). 

  2. En dicho plan figura el déficit de vivienda en 117.400 que, en referencia al total existente en el país, representaba un 13,4%. 

  3. Magri, A. (2014). De José Batlle y Ordóñez a José Mujica. Ideas, debates y políticas de vivienda en Uruguay entre 1900 y 2012, p. 32. 

  4. Villas miserias, favelas, chabolas, rancheríos. En Uruguay la denominación popular, ironía mediante, toma su nombre del Club Cantegril de Punta del Este, de moda entre la clase alta en los años 80-90. 

  5. Programa de Mejoramiento de Barrios (2012). “Informe técnico: relevamiento de asentamientos irregulares. Primeros resultados de población y viviendas a partir del censo 2011”. Disponible en: medios.presidencia.gub.uy/jm_portal/2012/noticias/NO_G241/piai-2011.pdf 

  6. Programa de Mejoramiento de Barrios (2018). “Actualización de la cartera nacional de asentamientos irregulares 2018”. Disponible en: otu.opp.gub.uy/gestor/imagesbiblioteca/Asentamientos%20irregulares_informe_cartograf%C3%ADa2018_0.pdf 

  7. Kaztman, R. (2001). “Seducidos y abandonados: El aislamiento social de los pobres urbanos”, p. 172. 

  8. Kapp, S. (2018). “Grupos sócio-espaciais ou a quem serve a assessoria técnica”.