Ya pasaron dos años desde que comenzó la 49ª legislatura y los números del Programa de Estudios Parlamentarios del Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República dan cuenta de una caída en la actividad legislativa en comparación con los tres períodos legislativos anteriores, con 609 proyectos de ley presentados y 158 leyes aprobadas hasta el momento. Pero además de constatar una “flaca producción legislativa” en lo que va del período, el coordinador del programa, Daniel Chasquetti, destaca la alta tasa de efectividad del Poder Ejecutivo en el trabajo parlamentario, con 61% de sus proyectos presentados aprobados y una agenda marcada por la coalición de gobierno.

En la legislatura anterior (48ª), al término del segundo año ya se habían presentado 736 proyectos de ley; en la 47ª, 696, y en la 46ª, 766. En lo que respecta a las leyes sancionadas, en el segundo gobierno de Tabaré Vázquez a la misma altura del período se habían aprobado dos leyes menos que en la legislatura actual (156), pero en las legislaturas anteriores (en el gobierno de José Mujica y durante el primero de Vázquez) se habían aprobado 230 y 223 leyes, respectivamente, cifras sustancialmente mayores a la del período actual.

“Desde el punto de vista de la agenda, sin duda fue flaca la producción legislativa” en los dos primeros años, señaló Chasquetti en diálogo con la diaria. El politólogo vinculó este fenómeno al hecho de que el Poder Ejecutivo envía menos proyectos de ley que en anteriores legislaturas: 411 de los proyectos de ley que se presentaron en lo que va de esta legislatura fueron impulsados por el Poder Legislativo, lo que equivale a 67,5%, mientras que sólo 198 fueron iniciativas del Poder Ejecutivo (32,5%). En el segundo gobierno de Vázquez, a la misma altura del período el Poder Ejecutivo había enviado 243; en el de Mujica, 302, y en el primero de Vázquez, 283.

El programa de la coalición como “mínimo común denominador”

¿Influye la amplitud de la ley de urgente consideración (LUC) en la menor cantidad de proyectos presentados por el Ejecutivo? Para Chasquetti, es “una interpretación”, aunque “no hay forma de demostrarlo”. “Uno podría decir ‘¿qué hubiese pasado si la LUC se partía en 15 partes? Podría haber estado más cerca de los promedios”, analizó; sin embargo, dijo que una segunda hipótesis “más sustantiva” tiene que ver con el programa de la coalición, “que es un programa mínimo, porque lo que hizo fue poner todos los programas [de los socios] sobre la mesa y acordar el mínimo común denominador”.

Chasquetti explicó que el de la coalición “es un programa corto e incluso muy generalista” y que al estudiarlo se identifican “13 o 14 grandes políticas públicas que coinciden con los ministerios y muchas son expresiones de deseo”. “Al tener un programa tan mínimo, tienen dos problemas: el primero es que no hay tantas reformas para impulsar que tengan consenso, y el segundo es que todo lo que caiga fuera de ese mínimo común denominador va a ser vetado por alguno de los actores; puede ser Ciudadanos [el sector colorado] en algunos de los casos y Cabildo Abierto [CA] en otros”, indicó.

Si bien los números demuestran que “el Parlamento está bastante parado”, Chasquetti resaltó que esto “no significa que la coalición no tenga agenda” y que esto se refleja en la tasa de efectividad del Poder Ejecutivo, que es el ratio entre todos los proyectos que manda y los que termina aprobando. Según los datos del Programa de Estudios Parlamentarios, la proporción de aprobación de este gobierno es la más alta de las últimas cuatro legislaturas: 61,42% de los proyectos que envió hasta ahora el Ejecutivo se aprobaron y 76,6% de las leyes sancionadas fueron iniciativas del Ejecutivo (121), mientras que sólo 23,4% surgieron del propio Parlamento (37 leyes).

“Esto es relevante, porque al Frente Amplio [FA] lo acusaban de que tenía mayoría [parlamentaria] y aprobaba todo, y en el primer gobierno de Vázquez, al cierre del segundo año tuvo una tasa [de aprobación] de 53%; el de Mujica, de 59%, y el segundo mandato de Vázquez tuvo 53% también”, subrayó Chasquetti. Esto, sostuvo, significa que la coalición “no tiene mucha agenda, pero lo que está acordado pasa”.

El desempeño por partido

Al analizar la participación por partido en la actividad parlamentaria, se percibe que la mayoría de los proyectos de ley surgieron del Partido Nacional (PN), con 129 (31,4% del total), seguido por el FA, con 105 (25,5%), mientras que el Partido Colorado (PC) presentó 73 (17,8%). En cuarto lugar, la categoría “varios 1” (legisladores de varios partidos de la coalición) presenta 8,5% de los proyectos presentados (35), y en quinto lugar está CA, con 31 proyectos (7,5%), seguido de cerca por la categoría “varios 2” (legisladores de varios partidos, incluido el FA), que presentó 29 iniciativas (7,1%).

Las proporciones varían cuando se analizan las leyes aprobadas: varios 2 concentra la mayor cantidad de leyes sancionadas (diez leyes, 27% del total), seguido por varios 1 (nueve, 24,3%), mientras que el PN y el PC lograron aprobar siete leyes cada uno (18,9%) y el FA, cuatro (10,8%). CA, en tanto, no logró aprobar ninguno de los 31 proyectos que promovió. 

Chasquetti explicó que la dinámica de la coalición exige “mucho trabajo y coordinación” y que el trabajo de los coordinadores, sobre todo del PN, se centra en “controlar la agenda; lo que en ciencia política llamamos ‘poder de agenda’, que básicamente es algo muy simple: definir qué es lo que se trata y qué es lo que no. A los proyectos que no tienen acuerdo los tranco en comisión y los proyectos que tienen acuerdo de la mayoría van al plenario informados”, describió. El politólogo indicó que “al tener una agenda muy pobre o estrecha, los proyectos que no caen dentro del programa de la coalición tardan más tiempo en ser negociados en el ámbito parlamentario, y por eso existe un retraso en la aprobación de leyes sustantivas, relevantes”

“Desde el punto de vista legislativo fue un año bastante chato”, dijo Chasquetti en referencia a 2021, y explicó que según los datos del Programa de Estudios Parlamentarios se aprobaron pocas leyes de “relevancia política”; solamente mencionó leyes relativas a la covid-19 (como exoneraciones para las mipymes, regulación de horarios laborales para la vacunación, la creación del Fondo Covid y los jornales solidarios). Luego, a mediados del año se aprobó la Rendición de Cuentas. “Si descendemos en importancia aparecen las que decía [la exsenadora Lucía] Topolansky: un montón vinculadas a los seguros de desempleo, que son como para paliar la crisis; no son grandes reformas”, reflexionó, y en esta línea mencionó también la ley del colorado Germán Coutinho que suprimió la veda electoral para las elecciones del Banco de Previsión Social, “que la sacaron de apuro”, y “la postergación de la licencia generada en 2020, que también es sectorial pero generó gran revuelo”.

Interpelaciones y pedidos de informes

En lo que va de la 49ª legislatura se llevaron adelante siete interpelaciones: es la cifra más baja de los últimos cuatro períodos legislativos en los dos primeros años. A la misma altura, en la anterior legislatura se habían realizado nueve; en la 47ª, ocho, y en la 46ª, 11. Por el contrario, es la legislatura con más cantidad de pedidos de informes cursados en este lapso de tiempo: 1.820, con una tasa de respuesta de 68,13% (también la más alta en comparación con los anteriores períodos). En la legislatura 48ª se habían cursado 1.615, con una tasa de respuesta de 58,3%; en la 47ª, 1.077, de los que fueron respondidos 47,45%; y 1.013 en la legislatura 46ª, de los que obtuvieron respuesta 57,55%.

La oposición presentó la mayoría de los pedidos de informe del período, 1.164, y obtuvo respuestas en 766. Le siguen el PC, con 192 pedidos de informe y 148 respuestas; el PN, con 191 y 135, respectivamente, y CA, con 188 y 125. El organismo al que se dirigió la mayoría de los pedidos de informe fue el Ministerio de Salud Pública, con 257 y 206 respuestas. En segundo lugar, el Ministerio de Desarrollo Social fue destino de 204 pedidos de informe y respondió 122. En tercer lugar se coloca el Ministerio de Educación y Cultura, que recibió 171 y respondió 109.