Motivados por los elevados y crecientes déficits, varios gobiernos de América Latina realizaron en los años 80 y 90 grandes reformas en sus sistemas de seguridad social. En Uruguay fue la Ley 16.713, aprobada durante la administración de Julio Sanguinetti, que introdujo modificaciones en el sistema contributivo y en su régimen de financiamiento, pasando de un sistema de reparto a uno mixto que incluía, además de la solidaridad intergeneracional, la capitalización individual. Varios años después, la Ley 18.395, de Flexibilización de las Condiciones de Acceso a la Jubilación Común, buscó en 2008 revertir algunos de los efectos menos deseados. En un estudio de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) presentado el lunes 16 en la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Martín Lavalleja y Victoria Tenenbaum analizaron los resultados de esta última legislación concluyendo en que fue eficaz en la reducción de la desigualdad, la pobreza y la brecha de género.
La reforma de 1995 planteó varios cambios en la seguridad social. Por un lado, incrementó los años de contribución requeridos de 30 a 35 años para la jubilación “común”, y de 10 a 15 para la jubilación por edad “avanzada”. También se equiparó la edad mínima de retiro de hombres y mujeres –lo que implicó un aumento para estas de 55 a 60 años para la causal “común”, y de 65 a 70 para la de “edad avanzada”–, se unificaron las tasas de reemplazo (porcentaje del sueldo que se cobra como jubilación) eliminando el diferencial para las mujeres y se extendió el período de aportes utilizado como base en el cálculo de las prestaciones. Todo esto con la implementación del registro de historias laborales en el Banco de Previsión Social (BPS), que aseguraba la verificación.
La lectura, para los autores, es clara. Sostienen que hubo un “endurecimiento” de los requisitos para acceder a las prestaciones que fue “especialmente exigente” para los trabajadores de menores ingresos y para las mujeres, y algunas investigaciones previas así lo demuestran. Por ejemplo, un análisis de Marisa Bucheli estimó hace una década que sólo un 13% de los trabajadores alcanzaría los 35 años de servicio a los 60 años de edad, y a su vez encontró un mayor problema de acceso para las mujeres, ya que “cerca del 12%” podría cumplir con el requisito de 35 años de servicio a los 60 años de edad, mientras que esa cifra sería de 17% en el caso de los hombres. La brecha también se presenta cuando el límite es de 30 años de servicio: sólo el 42% de los hombres está en condiciones de hacerlo, y un 34% de las mujeres.
La ley de 2008 no cambió la estructura y el financiamiento del sistema, pero sí modificó las condiciones de acceso a los beneficios contributivos por el pilar solidario. Por un lado, bajó de 35 a 30 los años de servicio en jubilación “común”. Bajo el causal de “edad avanzada” se estableció que por cada dos años de contribuciones que superen los 15 se reduce el requisito de edad en un año, lo que permite acceder a beneficios jubilatorios con 65 años de edad si se acumulan al menos 25 años de contribuciones. En cuanto a la jubilación por incapacidad total, las modificaciones fueron menores. En tanto, para los autores suponen dos cambios “importantes” la incorporación del subsidio especial de inactividad compensada que se le otorgó a los desocupados, por un máximo de dos años o hasta que configure causal –58 años y al menos 28 años de servicio–, y el cómputo de un año de servicio por hijo a las mujeres, por un máximo de cinco años.
Causales
El análisis realizado por Lavalleja y Tenenbaum se basó en datos del BPS desde 2009 a 2015 y muestra que la Ley 18.395 generó un incremento “importante” en el número de altas de jubilaciones, que pasaron de ser 12.590 en 2007 a 29.319 en 2015 –un aumento de 133%–, presentando un pico en 2010, cuando se alcanzaron las 33.115 jubilaciones. Una mirada a las causales muestra que aumentó la proporción relativa de “edad avanzada” e “invalidez”, en detrimento de la jubilación “común”, entre 2007 y 2015 (ver gráfico). El peso de la prestación por edad avanzada, asimismo, aumentó de 18% a 21%, y el de invalidez de 12% a 22%, mientras que la proporción de jubilaciones comunes descendió de 70% a 57% entre 2007 y 2015.
Las mejoras repercutieron en mayor medida sobre las mujeres, ya que al comienzo del período las altas correspondían en 60% a hombres y en 40% a mujeres, y en 2014 y 2015 la distribución se mostró igualitaria por sexo. En los tres causales las altas femeninas superaron a las masculinas, en particular en los dos años posteriores a la reforma, y más aún en el caso de “edad avanzada”, que en ese mismo período se duplican. También los autores destacan que en el caso de “invalidez”, si bien no se esperaba que fueran a priori “demasiado relevantes”, la causal mostró cambios en los últimos años: mientras que en 2009 se marcaron 2.246 altas, en 2015 se alcanzaron las 6.487 –un aumento de 288%–; de esta cifra, una quinta parte corresponde a trabajadores del sector industrial y comercial. En particular destacan que el “marcado” aumento de los últimos dos años en estos sectores fue de 67%, y que en el caso de los trabajadores rurales y de servicio doméstico fue de 44% y 93%. No obstante, los investigadores advierten que, en este caso, además de las modificaciones introducidas en la ley, también afectaron los cambios en la gestión del BPS, como la agilización de las juntas médicas encargadas de realizar las evaluaciones y el cambio de baremo que mide el grado de invalidez en el año 2013.
La investigación también constató que las mujeres que se jubilan por edad avanzada tienden a computar más hijos en promedio que las que se jubilan de manera “común”. Un análisis particular por nivel socioeconómico también muestra que en los primeros cuatro deciles (el 40% más pobre), cerca de 80% de las mujeres se ven beneficiadas por el cómputo de hijos, mientras que en el último decil (10% más rico) se beneficia sólo el 26% (ver gráfico). Ahora, se diferencia el caso de las que lo utilizan para obtener causal –superior en los primeros deciles– y de las que lo aplican para mejorar el monto –constante a lo largo de la distribución–.
Montos
Las nuevas jubilaciones se incrementaron en términos reales en todos los sectores de aportación, pero se mantiene la diferenciación significativa entre ellos, con valores “considerablemente superiores” en los sectores escolar y civil, intermedios en la industria y comercio e inferiores –con mayor participación en los sectores de ingresos más bajos– en el caso de los rurales y del servicio doméstico.
Los datos muestran que las jubilaciones se incrementaron para hombres y mujeres con una variación diferencial que permitió reducir la brecha de género. Mientras que en 2009 el monto de las jubilaciones de los hombres era en promedio 34% superior al de las mujeres, en 2015 la diferencia era de 20%.
Los economistas encontraron que el crecimiento del valor real de las jubilaciones más bajas “determinó un descenso importante en el porcentaje de personas que acceden a jubilaciones con valores inferiores a la línea de pobreza”, un valor que fija el Instituto Nacional de Estadística a una canasta de bienes y servicios para vivir dignamente. En 2009, un 77% de las altas femeninas correspondía a jubilaciones cuyos valores eran inferiores a este indicador, mientras que entre los hombres la cifra era de 56%; seis años después descendieron a 28% y 15% respectivamente. Sin embargo, la situación es distinta según se trata de Montevideo o del interior. Entre los capitalinos, en 2009 el 59% de las altas registraba montos por debajo de la línea de pobreza, y en 2015 el 43%, mientras que en el resto del país la caída fue más pronunciada: de 73% se pasó a 5%. En este sentido, los autores destacan que, además de que el costo de vida es superior en Montevideo, el incremento de los montos en el interior fue de 68% y en Montevideo de 41%.
Simulación
En un intento de estimar el costo adicional de la ley de 2008, Lavalleja y Tenenbaum sostienen que estaría ubicado entre 1.639 y 1.917 millones de dólares. Además, un análisis sobre el bienestar muestra que la desigualdad y la pobreza a nivel de todos los individuos se hubiera incrementado de manera general. En particular, al analizar sólo al grupo de jubilados –mayores de 60 años de edad– la desigualdad hubiera podido aumentar entre 0,7 y 5 puntos porcentuales, y la pobreza entre 0,1 y 6, en el caso de que hubieran continuado trabajando y en el caso de que no lo hubieran hecho. En términos de ingresos, el efecto global hubiera sido una reducción de 4%, que se transforma en 18% cuando se restringe el análisis a los mayores de 60.
Los autores concluyen en que, de no haber existido la contrarreforma, entre 58.306 y 73.637 personas –31% y 40% del total– no habrían podido jubilarse en el año en que lo hicieron. La ley de 2008 benefició en mayor medida a mujeres y a trabajadores del sector privado y de menores ingresos, ya que, “en síntesis, los grupos que aún lograrían jubilarse sin la Ley 18.395 son en su mayoría de Montevideo, hombres y pertenecientes al sector público”.
En particular, un 75% de las mujeres que se jubilaron en 2010 no hubiera podido hacerlo, y esa cifra, si bien va disminuyendo en el período estudiado, siempre es superior a la de los hombres.