Hasta el 29 de noviembre, estuvo en consulta pública el borrador de la tercera Contribución Determinada a nivel Nacional (NDC, por su sigla en inglés).
El documento, que fue presentado a comienzos de este mes en una sala donde estuvieron más de 150 personas, tiene como objetivo atender las disposiciones establecidas en el Acuerdo de París para que los países reduzcan sus emisiones de gases de efecto invernadero y se adapten a los efectos de la crisis climática. Paola Visca, de la Dirección Nacional de Cambio Climático del Ministerio de Ambiente, fue una de las personas que coordinó la elaboración de la tercera NDC. la diaria conversó con ella sobre algunas medidas de mitigación y adaptación que están previstas para nuestro país y cómo pueden repercutir ciertas actividades −como la exploración de hidrocarburos y el avance de la forestación− en su cumplimiento.
Uruguay presentó su segunda Contribución Determinada a nivel Nacional en 2022. ¿Cuándo comenzaron a trabajar en la tercera?
Si bien el Acuerdo de París dice que las NDC se presentan cada cinco años, nosotros la empezamos a elaborar dos años después de que terminamos la segunda. La COP decidió que se tenía que presentar una nueva NDC en el primer trimestre de 2025 a más tardar. Nosotros, como Ministerio de Ambiente, nos tenemos que asegurar de que eso suceda. En Uruguay tenemos la particularidad de que va a haber un cambio de administración en marzo. Si no teníamos este proceso avanzado y elaborado en el 2024, con el cambio de autoridades, probablemente no fuera a salir a tiempo este documento. En nuestro caso es la tercera NDC, pero otros países recién hicieron la primera y ahora presentan la segunda, por un tema de los horizontes. Nuestra primera NDC tiene horizonte a 2025, la segunda a 2030 y la tercera a 2035. Hay países cuya primera NDC tenía horizonte a 2030. La decisión de la COP es importante porque todos los países tienen que presentar en 2025 una NDC nueva que tenga horizonte a 2035. Después, la próxima se tendrá que presentar en 2030 y así sucesivamente. Lograron que para el 2025 todo el mundo quede parejo en el proceso.
Hago otra aclaración antes de salir de este punto. Si la nueva administración define o decide que esta NDC no es exactamente como la que quisieran presentar, tiene la potestad de actualizarla. De ser este el caso, tiene que asegurar y demostrar que esa NDC ajustada −que seguiría siendo la tercera con horizonte a 2035− sea igual o más ambiciosa que la que estamos presentando ahora.
Entonces Uruguay tiene compromisos para cumplir en 2025.
Sí, la primera NDC es a 2025. La medición no se realiza el mismo año, sino en 2027, luego de haber podido monitorear todas las variables.
A fines de 2022 se emitió el primer bono indexado a indicadores de sostenibilidad y cambio climático. ¿El bono repercutió en cómo se fijaron las metas de la NDC?
Yo también trabajé en el diseño del bono, fue una experiencia muy interesante. La parte climática está apoyada en la primera NDC y en el compromiso que el país ya había asumido. Después hay una estructuración financiera que el Ministerio de Economía y Finanzas lideró. La parte climática se trabajó en conjunto, se empezó a incorporar otra dimensión y otros actores que no son los mismos que los del mundo climático. No es que no tenga ninguna influencia. Yo creo que son procesos que se articulan, retroalimentan, pero siguen siendo caminos distintos y los dos tienen sus propias lógicas. Se articulan e influencian, pero son ámbitos de acción distintos. El bono está en el mundo financiero y si el país no cumple con los objetivos va a tener una penalidad financiera. Se hizo con el objetivo de ponderar la política ambiental, de buscar el reconocimiento de los inversores, de que los países que cumplen con sus objetivos e incluso hacen un esfuerzo adicional de sobrecumplimiento de una meta climática sean recompensados. Pone a la política climática en otro lugar y logró llegar más a la gente porque está atado a un tema de deuda soberana. Es decir, está atado a la política económica.
La NDC está en el mundo de la Convención de Cambio Climático, que no es punitivo. El país tiene un compromiso, pero si no cumple por alguna razón con la NDC lo puede argumentar. Todavía no sabemos exactamente cómo podría influir porque no llegó el horizonte de ninguna NDC. En el caso de Uruguay la caída del PIB y de la actividad económica por la pandemia en 2020 nos afectó muchísimo. Nos afectó no sólo económicamente, sino también en el indicador de la primera NDC, porque tiene al PIB en el denominador de los indicadores de los principales gases. El PIB bajó mucho y eso no estaba previsto en 2017 cuando se realizó el compromiso. Fue muy difícil recuperar en los años siguientes la senda del indicador y que creciera tanto como para recuperar lo que se perdió en 2020. Corremos riesgo de no cumplir con la primera NDC, no tanto por las emisiones −estuvieron dentro de lo proyectado y estamos bastante alineados con lo que suponíamos que iba a pasar−, sino por el denominador que se comportó de una manera muy distinta. A la Convención de Cambio Climático lo que le importa son las emisiones. Si Uruguay no llegara a cumplir con el compromiso, lo podría explicar por un tema objetivo de que no es que no se hizo política climática, sino que tuvimos un hecho totalmente negativo que impactó al mundo entero y nos comprometió el indicador. Si uno lo explica así, es una razón entendible. De todos modos, estamos haciendo lo posible obviamente por alcanzar la primera NDC con horizonte a 2025. Es cierto que si no lo alcanzamos nos pueden penalizar con el bono y es donde el efecto sí se entrelaza. Vas a tener un impacto financiero negativo a través del bono si no cumplís con el compromiso de la NDC.
Uno de los puntos que me generó un poco de ruido al leer el borrador es que se propone como una estrategia de mitigación aumentar en 20% la superficie de las plantaciones forestales. Al comienzo se menciona que se basaron en una perspectiva de preservar los ecosistemas naturales y, en realidad, las plantaciones forestales en muchos casos sustituyen pastizales por ejemplo. Incluso se han publicado investigaciones que también ponen en duda si la forestación realmente contribuye a la mitigación de los países. ¿Por qué se decidió incluir esta medida?
Nosotros participamos en los talleres que hizo el MGAP para este tema particular. Seguimos muy de cerca esta conversación, esta propuesta del MGAP, junto con la Dirección de Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente. Acompañamos en general todos los procesos sectoriales de elaboración de insumos y de propuestas que hacen para la NDC. En este caso, se hizo un taller específico para forestación, se invitaron muchos actores y hubo opiniones diversas, gente que quería aumentar más el área y también algunos que no la querían aumentar. El hecho objetivo es que el área forestal ya está aumentando, ha aumentado desde la última NDC y se estima que pueda crecer aún un poco más. Si bien es cierto que puede haber algunos trade-off con el cambio en el uso del suelo, que de hecho estuvimos viéndolo de cerca con la Dirección de Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos, se optó por mantener la propuesta del MGAP. Sin embargo, se consideró −y acá creo que viene el asunto que más hace referencia a tu preocupación, que también es la del Ministerio de Ambiente− que el cambio en el uso de suelo total no sobrepase cierta tasa, que fue establecida en otros compromisos del país, que también son compromisos voluntarios, pero compromisos al fin.
Este aumento de la forestación, que ya está sucediendo, no puede ir en contra de esa tasa de cambio de uso del suelo anual y eso lo pusimos explícitamente en la NDC. El uso del suelo no cambia solamente por la forestación. Tiene que haber cruce de información y monitoreo de cómo ese cambio en el uso del suelo va sacando pasturas para poner otros usos y que no sobrepase esta tasa. Tal vez en una siguiente NDC deberíamos preguntarnos qué hacemos con esto y cómo vamos a seguir, tomando algún otro tipo de medida.
En el borrador de la tercera NDC también se habla de que han avanzado mucho en el tema de contabilizar las pérdidas y los daños causados por el cambio climático. Incluso se estimaron los costos de las últimas inundaciones.
Se viene trabajando desde hace mucho tiempo y se ha hecho una metodología para poder sistematizar, por categorías, por año, por evento, las pérdidas y daños. Esto sirve como insumo no solamente para saber lo que ya perdiste, sino para diseñar y planificar medidas de adaptación, que pueden parecer caras, pero en realidad permiten ahorrar dinero de posibles daños que podrías tener después. Con estas medidas estás reduciendo el posible daño y preparándote mejor ante posibles eventos extremos, tanto los repentinos (como tormentas o inundaciones) como otros más lentos pero igualmente dañinos (como las sequías). Estas medidas y los planes de adaptación lo que hacen es contribuir a que justamente se trate de aumentar la resiliencia y sean lo más eficientes para evitar esas pérdidas y daños, sobre todo humanos, pero también de distintos sectores económicos que sufren los impactos del cambio climático.
La academia está comenzando a realizar los primeros estudios de atribución de eventos que tienen lugar en Uruguay. Recién hablábamos del tema inundaciones, sequías, de atribuirlos al cambio climático. ¿Te parece que hay un desafío en este ámbito todavía?
Uno percibe que están sucediendo más fenómenos, más seguidos y más intensos. Hay un aspecto de variabilidad, sin duda que es así, lo dice la ciencia también, pero también hay efectos de largo plazo que se han modelado. Hay evidencia que muestra que estos fenómenos seguramente están impactando, más allá de que cada evento puntual pueda ser atribuido a la variabilidad o al cambio climático.
En términos científicos es muy importante intentar distinguir esos dos efectos; en términos prácticos, el impacto en la sociedad o en los ecosistemas pueden ser un efecto derivado del cambio climático o de la variabilidad. Lo que interesa es que están sucediendo y que hay cosas para hacer, que está pasando, que las sociedades y las economías y los ecosistemas tienen que estar preparados para esos impactos, vengan de donde vengan. Es responsabilidad del Estado, de las políticas públicas, transversalizar el cambio climático en todas las escalas posibles. Debemos llevar estas medidas de adaptación al cambio climático de la forma más extendida posible a todos los sectores y en todas las acciones políticas y en territorio también.
Mi pregunta en realidad iba por el lado de que muchas veces se define que la causa de un problema es el cambio climático, cuando puede haber otros factores a nivel ambiental que también pueden estar jugando.
Por supuesto, estoy de acuerdo que todas las políticas climáticas tienen que ir de la mano de una gestión ambiental más amplia y que tanto los cobeneficios ambientales como climáticos, como los posibles conflictos que haya en alguna medida particular, tienen que ser considerados. Nosotros siempre decimos que las medidas climáticas no pueden ir jamás en contra de otros aspectos ambientales o de sustentabilidad. En general, la buena noticia es que esas medidas se suelen retroalimentar, y lo que es una buena para la parte climática también suele ser, en general, buena para el ambiente. Pero tú ponías el ejemplo de la forestación. Es una de las medidas donde podría haber cierto conflicto. Siempre tiene que ser tomado en cuenta. Por eso nosotros nos tomamos también el trabajo de articular eso en el sentido de ganar-ganar; de que las políticas climáticas y las ambientales más amplias vayan alineadas y también mucho mejor si puede haber mejora productiva de ingresos o los aspectos de la sustentabilidad. Pero esa preocupación está siempre implícita en todas nuestras propuestas de medidas y acciones y políticas.
¿En la NDC se evaluó cómo impactaría la exploración de hidrocarburos?
Se tuvo en cuenta como posibilidad porque los contratos existen, pero también la realidad es que no tenemos ninguna certeza de si va a pasar o no. Nuestra premisa es: si en nuestro país no hay un cambio estructural disruptivo, tajante −me refiero a algo realmente crítico que cambie nuestra matriz productiva de la economía uruguaya en general−, la perspectiva es que podríamos cumplir con los compromisos. Si vemos que esto sucede en algún momento, habría que evaluarlo. Tendríamos que ver qué pasa también con nuestros compromisos pero, en principio, si bien lo tenemos en cuenta, tampoco tenemos un escenario incluido en la NDC que involucre cómo se va a explotar el petróleo porque en realidad todavía no sabemos si hay o no hay.
Estamos atentos obviamente a lo que pase, pero en este momento no podemos predecir lo que va a suceder. La idea es que cada vez que esté la oportunidad de algún desarrollo de este tipo se analice y se tenga en cuenta el componente de cambio climático. Me imagino que cada vez va a ser más evidente y estará más presente.