El Tribunal de Cuentas evaluó las acciones climáticas llevadas adelante por Uruguay en el marco del Acuerdo de París y como resultado de su adhesión a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Lo hizo utilizando la metodología de Climate Scanner; una iniciativa que, según indica su página web, se centra en analizar “la existencia de estructuras, planes y recursos destinados a la acción climática”. Es decir, evalúa “si los gobiernos cuentan con los mecanismos necesarios para abordar los desafíos climáticos”, aunque aclara que “no verifica si dichos mecanismos se están implementando o si producen los resultados esperados”. Fue desarrollada por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai), bajo el liderazgo del Tribunal de Cuentas de Brasil.

Uruguay no fue el único país que llevó adelante su análisis. Entidades fiscalizadoras independientes de más de 100 países utilizaron la metodología y participaron en el último informe global que se realizó para el período 2024-2025. Con base en la información proporcionada y verificada, Climate Scanner presentó los resultados del estudio tanto a escala mundial como local. Uno de los datos más llamativos consiste en que “nueve de cada diez países desconocen cuánto gastan para combatir el cambio climático”. Subraya que “sin supervisión, los gobiernos no pueden saber si realmente están invirtiendo en la solución de los problemas climáticos más críticos, ni pueden planificar eficazmente el gasto futuro”. Insiste en que “los gobiernos deberían establecer estándares para identificar y supervisar el gasto público que apoya o dificulta los esfuerzos para alcanzar los objetivos climáticos”.

Por si fuera poco, “tres de cada cuatro países en desarrollo enfrentan dificultades para estimar los recursos necesarios para abordar el cambio climático”. Apunta que “cuando los países no logran identificar exhaustivamente sus necesidades, se generan dificultades o se les impide acceder al apoyo previsto en los acuerdos internacionales”. Climate Scanner enfatiza que “los gobiernos deben elaborar un mapa y publicar los costos de las acciones de mitigación y adaptación, determinar los recursos externos necesarios y consolidar todas las necesidades en una Estrategia Nacional de Financiamiento Climático”.

Esta recomendación cobra particular importancia por el contexto. En la trigésima Conferencia de las Partes sobre Cambio Climático (COP30), que tuvo lugar en noviembre y fue en las puertas de la Amazonia, la discusión sobre el financiamiento climático y el cumplimiento de los compromisos financieros que tienen los países desarrollados con los países en desarrollo fue parte central del debate. Por ejemplo, una de las principales defensas de Uruguay en el espacio fue que los recursos proporcionados por los países desarrollados deben ser “adicionales, previsibles, concesionales y transparentes” y no deben estar destinados únicamente a la adopción de medidas de mitigación del cambio climático –es decir, reducción de la emisión de gases de efecto invernadero–, sino que también se debe pensar en la adaptación de los países más vulnerables a las consecuencias del fenómeno antropogénico.

Otra de las grandes conclusiones de Climate Scanner versa sobre que “ocho de cada diez países pasan por alto a los grupos vulnerables en sus planes climáticos”. “El cambio climático afecta a las personas de manera desigual y puede agravar las vulnerabilidades y las desigualdades. Los gobiernos tienen la responsabilidad de proteger a las personas más vulnerables. Deben identificar las poblaciones, las actividades y las regiones que se verán más afectadas, incluirlas en el proceso de toma de decisiones, e integrar la equidad como principio rector en las acciones gubernamentales relacionadas con el clima”, indica. Estas son tan sólo algunas de las conclusiones, muchas de ellas preocupantes, a las que llegó la iniciativa a nivel global. Pero cabe preguntarse: ¿en qué panorama se encuentra Uruguay y qué detectó el Tribunal de Cuentas?

La gobernanza, las políticas y la financiación climática

La metodología de Climate Scanner está estructurada en tres ejes de evaluación: gobernanza climática, políticas públicas relacionadas con el clima y financiación climática. Como aclaración, la financiación climática es definida como “la financiación local, nacional o transnacional –procedente de fuentes de financiación públicas, privadas y alternativas– que busca apoyar iniciativas de mitigación y adaptación dirigidas al cambio climático”. En total, son 62 acciones que los auditores miden en sus respectivos países. Tan sólo como ejemplo, una de las acciones versa sobre si “el gobierno identificó a los grupos más vulnerables a los impactos del cambio climático y sus necesidades en términos de políticas públicas”. Cada eje se divide en ítems y, a su vez, cada ítem se analiza en una escala de cuatro niveles que es seleccionado según el grado de implementación. Los niveles son: “sin implementación”, “implementación incipiente”, “implementación intermedia” e “implementación avanzada”. La puntuación de cada componente es “la puntuación media de los ítems incluidos en el componente respectivo”.

En cada punto, la entidad fiscalizadora puede marcar “no se aplica” o “no evaluado”. La opción “no se aplica” debe utilizarla cuando “la evaluación del ítem no sea apropiada según las circunstancias o características del país”. Por ejemplo, una de las categorías evalúa cómo los gobiernos de los países desarrollados y donantes gestionan sus compromisos de financiación climática internacional. Uruguay no está incluido en el Anexo II de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y no tiene obligación de proporcionar recursos financieros a otros países. Por esta razón, no se aplicó esta categoría. Asimismo, también está la opción “no evaluado”, que puede marcarse para “ciertos puntos” cuando “no sea posible obtener la información necesaria”.

En la página web de Climate Scanner, cada componente se presenta en un cuadro que lo describe, también identifica los ítems a considerar en su escala de implementación, enumera las evidencias que fundamentan la evaluación y menciona las fuentes de información. Cada país, incluido Uruguay, tiene su propia pestaña donde pueden verse sus resultados e identificar “las principales fortalezas y desafíos del país en relación con la acción climática del gobierno”. A su vez, para facilitar la comprensión, el equipo elaboró 15 pilares para reflejar el cumplimiento.

La situación de Uruguay

En la página web de Climate Scanner se puede observar que Uruguay se posiciona muy bien en cuestiones vinculadas a “elaborar leyes integrales que apoyen una acción climática ambiciosa”, “establecer estructuras gubernamentales sólidas para planificar, implementar y monitorear los objetivos climáticos”, tener un “liderazgo sólido que pueda movilizar a todo el gobierno para que tome medidas” y contar con “planes para ayudar a las personas, las empresas y el medio ambiente a prepararse para los efectos actuales y futuros del cambio climático”. Sin embargo, la situación es más compleja en aspectos como “reservar dinero en el presupuesto para implementar los planes de lucha contra el cambio climático”, “promover la justicia y la equidad [climática] siendo sensibles a los más vulnerables” o “fomentar la inversión del sector privado en la acción climática”.

Por ejemplo, en el componente “inclusión”, que se encuentra dentro del eje gobernanza climática, se evalúa “cómo los gobiernos reconocen e incluyen a los grupos más vulnerables, como las comunidades pobres, los pueblos tradicionales o las regiones de alto riesgo en la toma de decisiones y en la búsqueda de soluciones climáticas equitativas”. El Tribunal de Cuentas manifiesta, según consta en la página web de Climate Scanner, que “la Política Nacional de Cambio Climático hace referencia a las poblaciones más vulnerables, aunque sólo establece necesidades en relación con estrategias de reubicación para la población vulnerable que vive en zonas de riesgo climático” y afirma que “no existe un estudio específico para determinar las necesidades de los grupos más vulnerables”. Destaca que en 2018 se creó, en el marco del Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y Variabilidad, el Grupo de Trabajo de Género que tiene como misión avanzar en instrumentos que vinculen ambas problemáticas y visiones. Sin embargo, la entidad dice que “no se proporciona información sobre si se han establecido mecanismos para la participación de los grupos vulnerables”. Entiende que “si bien existe una perspectiva de equidad en relación con algunos de los grupos vulnerables (mujeres), esta no abarca” a otros sectores y, además, “no se especifican las medidas necesarias para reducir los daños y garantizar beneficios equitativos”.

A su vez, en cuanto al financiamiento climático doméstico, alerta que el Sistema Integrado de Información Financiera de nuestro país “discrimina según la ejecución de cada organismo” –como puede ser el Ministerio de Ambiente o el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca–, pero hasta el momento “no es posible determinar” si los recursos se asignan específicamente a la adaptación o a la mitigación. Subraya que “en el Ministerio de Economía y Finanzas se está llevando a cabo un primer análisis del gasto público para determinar qué parte del presupuesto se destina a abordar este problema”.

El Tribunal de Cuentas envió un informe fechado en setiembre al Ministerio de Ambiente y al Parlamento. En el documento, al que accedió la diaria, cuenta los principales hallazgos y describe que “con el objetivo de mejorar la calidad y avanzar hacia resultados sólidos y confiables, el equipo de Climate Scanner del Tribunal de Cuentas de la Unión de Brasil, analizó las evaluaciones realizadas por cada Entidad Fiscalizadora Superior mediante el uso de Inteligencia Artificial (IA)”. El organismo uruguayo comentó los señalamientos que hizo la IA y realizó pequeñas modificaciones en su valoración. El procedimiento consiste en la revisión de cada uno de los 62 elementos “comparando las puntuaciones asignadas, la evidencia que las acompaña y los comentarios presentados con la metodología descrita en el marco y el manual de Climate Scanner”. Cada entidad independiente decide si toma en consideración los resultados obtenidos por la IA o si mantienen sus puntuaciones iniciales.

Más allá de los resultados y de que la metodología utilizada no verifica si los resultados de las acciones climáticas son los esperados, es buena señal que las entidades fiscalizadoras independientes comiencen a prestar atención a cuestiones vinculadas al cambio climático.

Los resultados pueden observarse con más detalle ingresando aquí.