Provoca cierto pesar constatar algunos aspectos de la ejecución y evolución de las prioridades programáticas en los gobiernos de izquierda en Uruguay. Fundamentalmente nos preocupa la falta de monitoreo y evaluación de algunas políticas públicas desplegadas, a lo que se suman algunas improntas personales, muchas veces con sesgos “fundacionales”, que no generan espacios para la continuidad y la acumulación.
Son muchos los ejemplos que podríamos citar, pero nos vamos a detener particularmente en uno que nos parece central para pensar desde nuestra izquierda los problemas de la seguridad ciudadana. Asumimos tener una mirada exclusivamente integradora para analizar la convivencia que estamos construyendo en el Uruguay de hoy.
Hace mucho tiempo que el tema de la seguridad ciudadana se encuentra en el centro de las preocupaciones de la población; se trata de un debate incómodo para la izquierda. Desde enfoques deterministas de lo social, pasando por sumarnos al coro de las visiones más represivas, nos costó coincidir en un enfoque integrador. Pensamos que lo habíamos encontrado cuando se elaboró la “Estrategia por la vida y la convivencia”, pero esta fue prácticamente abandonada en este período de gobierno. Veamos algunas claves para comprender y reinstalar este debate tan necesario.
El rol de la infraestructura urbana en la calidad de vida
Al trabajar en la Dirección de Políticas Territoriales de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), en el período pasado, desarrollamos algunas investigaciones que, de forma muy sintética, comentaremos a continuación.
95% de las personas en Uruguay viven en áreas urbanas (Instituto Nacional de Estadística, 2012). Teniendo esto en cuenta, las características de la infraestructura urbana –especialmente de aquella en las cercanías de cada vivienda– tienen un impacto significativo en la calidad de vida de las personas. La infraestructura urbana en buenas condiciones permite una accesibilidad correcta –sea esta a pie o en vehículos–, alumbrado y protección contra acumulaciones de agua.
La calidad de vida involucra aspectos tales como consideraciones demográficas, características de las viviendas, salud, crimen, mercado de trabajo, desigualdad de ingresos, capacidad institucional de la administración del Estado, acceso a educación y calidad de la infraestructura, entre otros (Feldmann, 2008). Esto está relacionado con el enfoque de las capacidades de Amartya Sen, que se desarrolló en el análisis multidimensional de la pobreza y la desigualdad (Colafranceschi, Failache y Vigorito, 2013). Dentro de las ciudades, el acceso a instituciones culturales, comercios, entretenimiento y servicios de calidad (entre ellos, las escuelas) es también determinante en la calidad de vida de las personas y puede ser, además, cada vez más crucial para el desarrollo y el crecimiento de las ciudades (Florida, 2005).
Variables a considerar y construcción de una medida de carencias de infraestructura local
El censo del entorno urbanístico relevó 13 variables a nivel de borde de zona (la unidad geográfica de menor tamaño del censo, coincidente, en muchos casos, con cuadras de manzanas). Esto permite manejar una gran cantidad de información para llegar a una medida del nivel de provisión de infraestructura local a cada vivienda y, en consecuencia, a cada hogar y persona. Las variables relevadas por el censo son el arbolado, el alumbrado público, el tipo de vía, el tipo de acera, la presencia de basurales, las paradas de ómnibus, etcétera.
Resultados principales para el total de la población
La tabla 1 muestra, para el total de la población del Censo 2011, el porcentaje de personas que no tienen ninguna carencia de infraestructura local y el porcentaje de personas que tienen al menos una carencia de infraestructura local, como medida de prevalencia de las carencias. El porcentaje de personas que no tienen ninguna de las carencias de infraestructura local seleccionadas es muy reducido, al igual que el de hogares. Sin embargo, es importante saber también cuántas carencias acumulan cada persona y cada hogar, como forma de tener una aproximación a la intensidad de la privación (ver la tabla 2).
¿Por qué incorporar estos datos? Porque nos hemos acostumbrado a que el debate sobre los problemas de infraestructura está exclusivamente asociado a los temas productivos (puentes, carreteras, caminería rural), con lo que se pierde de vista esta dimensión, que tiene que ver con la calidad de vida de los ciudadanos.
La estrategia por la vida y la convivencia
El plan Siete Zonas se diseñó con el objetivo de dar una respuesta integral a los problemas de pobreza y marginación consolidados en Uruguay desde hace por lo menos 40 años. La pobreza, además de una condición socioeconómica, adquirió una dimensión territorial, consolidando zonas en las que viven personas pobres en lugares con déficit de servicios y hábitats deprimidos, radicalmente diferenciados de otras zonas más privilegiadas. Hace tiempo que se habla de los límites invisibles en Montevideo, visión que si bien puede ser catalogada de reduccionista, nos habla de una realidad que todos podemos ver al recorrer la capital del país. Resulta bastante claro que se fue diferenciando cada vez más la porción de la ciudad que se ubica al sur de Avenida Italia del que se encuentra al norte de esa avenida. Esta segregación territorial potencia los efectos de la desigualdad, ya que el barrio, como la escuela o el liceo público, dejaron de oficiar como mecanismos de socialización dinamizadores de movilidad social.
Conviene recordar que el diseño del plan Siete Zonas, para que este tuviera real impacto, abarcaba entre 50 y 80 zonas del país. El plan elaborado por la Dirección de Políticas Territoriales de la OPP, entre otras cosas, señalaba:
Segregación social Durante décadas, el desarrollo de la ciudad librado a las interacciones entre privados, donde la política no impuso un marco que orientara y encauzara esas interacciones hacia objetivos de desarrollo social, ha generado procesos de segregación que distribuyen la desigualdad en el territorio, entre espacios cada vez más aislados en sus interacciones. Las ciudades tienden a extenderse en forma horizontal hacia donde haya disponibilidad y menor valor de suelo, siendo ocupadas por aquellos que no encuentran ofertas accesibles en el mercado para sus necesidades habitacionales. En determinadas zonas suburbanas quedan atrapadas las personas que tienen menores recursos sociales, económicos y culturales, porque es el territorio menos valorado y, por lo tanto, el que les queda a quienes pierden en la lógica de la competencia. Esos territorios tienen déficit de servicios, de equipamientos e infraestructura, de calidad y uso del espacio público y de acceso a la estructura social de oportunidades. Tienen una dinámica económica de baja productividad y escasa presencia del Estado. Todo esto refuerza una identidad cultural local ajena, cuando no enfrentada al orden institucional y a la sociedad que accede a mejores niveles de vida y crea condiciones para que ocurran fenómenos de dominación entre personas y grupos y el desarrollo de actividades productivas ilegales y de organizaciones mafiosas. A su vez, a la estructura institucional le resulta imposible asumir automáticamente, y dificultoso asumir progresivamente, los costos de dotar a estas zonas de los mismos servicios que ya estaban asegurados para la ciudad. Los bajos niveles de desarrollo local y de capital social consolidado en estos lugares hacen difícil encontrar procesos sociales autónomos que sean el motor del mejoramiento de su calidad urbana.
La contribución de los espacios públicos en la superación de la pobreza y precariedad en las ciudades La jerarquización del espacio público como espacio real de encuentro y de construcción de “lo común”, pero también como representación del contenido ideológico del “bien común”, es uno de los objetivos de una estrategia para la construcción de la convivencia. El marco de derechos humanos también establece el fundamento de la constitución del espacio público en el que las personas pueden reconocerse como iguales en derechos y diversas en la convivencia. Los bienes públicos son aquellos bienes y servicios que están sustraídos de la esfera del mercado porque está prohibida su apropiación por particulares, al tiempo que su uso está permitido a todas las personas. El conjunto de bienes públicos constituye el espacio público; en particular existe un espacio físico público en el que es posible el encuentro y la puesta en juego de la diversidad. El espacio público constituye la esfera de la igualdad en tanto existe un derecho universal al acceso a su uso. La existencia de un espacio público es un componente fundamental de la convivencia, es el espacio de lo colectivo, de lo construido en común y para el bien de todos.
El Documento de la CEPAL (1) indica que una de las condiciones importantes para el desarrollo de una comunidad es la existencia de espacios públicos de encuentro, de copresencia, pues es allí donde se generan los vínculos de solidaridad, el interés y el respeto hacia “los otros”.
Cuando nos preguntamos por el modelo de desarrollo que debería proponer un gobierno de izquierda aparecen algunos conceptos que considero que todos compartimos: un desarrollo que promueva la igualdad, que avance en una matriz productiva más compleja y que incorpore la sustentabilidad ambiental como un tema central. El gran debate es cómo avanzamos hacia esos objetivos y, en tal sentido, esta dimensión sobre cuál es el tipo de convivencia que promovemos pasa a ser central.
Se impone analizar cómo recomponemos el tejido societario, cómo revalorizamos la vida en comunidad, cómo erradicamos la segregación territorial, cómo recuperamos distintas dimensiones para promover una movilidad social ascendente. En definitiva, cómo incluimos, cómo desplegamos políticas que promuevan la cohesión social y territorial.
En el marco de esta perspectiva resulta imprescindible preguntarse cuán prioritario es para Uruguay invertir más de 500 millones de dólares en una vía férrea que sólo transportaría la producción de una planta industrial, frente a esta deuda que todavía mantenemos con miles de uruguayos. En ese contexto, nos preguntamos cuáles fueron los criterios para abandonar la continuación y extensión del plan Siete Zonas. ¿Acaso tenemos un problema de rumbo?
(1). Segóvia, Olga; Jordán, Ricardo. “Espacios públicos urbanos, pobreza y construcción social”, serie Medio Ambiente y Desarrollo, 122. División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, CEPAL, Santiago de Chile, diciembre de 2005.