En días recientes se ha dado a conocer una propuesta elaborada por las actuales autoridades provisionales de la UTEC para modificar su Ley Orgánica a fin de eliminar los elementos de autonomía y cogobierno que esa normativa incluye. El significado de dicha iniciativa no puede pasar desapercibido y requiere la más amplia movilización pública para frenarla y de paso revalorizar en la conciencia colectiva el valor ampliamente positivo de la autonomía y el cogobierno en las instituciones de educación pública.

En 1951, luego de históricas jornadas de lucha, el Uruguay incorporó la autonomía y el cogobierno en su Constitución. Su artículo 203 dice El Consejo Directivo de la Universidad de la República será designado por los órganos que la integran, y los Consejos de sus órganos serán electos por docentes, estudiantes y egresados, conforme a lo que establezca la ley sancionada por la mayoría determinada en el inciso anterior. En el año 1958 se promulgó la Ley Orgánica de la Universidad de la República (UdelaR) que puso en práctica esa idea y a partir de allí, nuestra Universidad ha recorrido un largo camino en que ha funcionado y se desarrolló (salvo durante el periodo dictatorial) mediante un gobierno basado en la democracia participativa. Ello fue un jalón importante en la historia del país y de la Universidad en particular y hoy lo vemos como un momento en cierta forma fundacional, a pesar de que hunde sus raíces -como es natural- en una historia larga.

Con independencia de los numerosos problemas que tenemos para poner en práctica cada día esos caros principios, lo cierto es que el Uruguay ha sabido construir en la práctica una forma de organizar y gestionar su universidad pública que es autónoma del poder político, económico y religioso y que se basa en la democracia participativa. Es de esa manera que funciona efectivamente una institución que es creadora de cultura, contribuyente fundamental en los más diversos dominios del quehacer nacional, generadora de profesionales, centro de reflexión.

Veamos algunos ejemplos, solo a título indicativo:

¿Es posible pensar en el desarrollo de la ciencia uruguaya sin valorar el aporte de la UdelaR? Durante decenios fue casi la única institución que apostó a cultivar la investigación científica, creando y sosteniendo su programa de Dedicación Total, invirtiendo recursos y generando las condiciones necesarias para que se desarrollara la ciencia en diversas áreas del conocimiento. Durante decenas y decenas de años estuvo básicamente sola en ello y el poder político fue incapaz de darse cuenta de que el Uruguay necesitaba invertir en ciencia y tecnología de manera sistemática. Una UdelaR autónoma le permitió al país ir avanzando en ese tema.

Es gracias a la autonomía que la Universidad ha desarrollado líneas de investigación con total libertad y emitido opiniones críticas, muchas veces en contra de lo que los poderes políticos, económicos o religiosos quisieran. Ello le ha valido el enojo y la incomprensión de muchos. El rol crítico, incluso de iniciativas públicas con gran soporte social, o de temas que aparecen como ideas hegemónicas, es fundamental para la salud del país. Hay numerosos ejemplos en años recientes, pensemos por ejemplo en aspectos ambientales, productivos, de inserción internacional, en relación con la violencia, etc. Por cierto, para que ello sea posible es fundamental preservar la libertad creativa al interior de la institución y el respeto estricto de la libertad de opinión.

La Universidad pagó un alto precio por posicionarse decididamente en favor del progreso y en defensa de las libertades públicas. Ello le valió en particular una larga intervención y la prisión o expulsión de muchos universitarios.

Para mencionar un ejemplo más cercano en el tiempo. El desarrollo de la Universidad en el interior nació de las entrañas mismas de la UdelaR y especialmente de su orden estudiantil, que sintiendo a la sociedad, empujó con fuerza la idea aún en medio de la mayor crisis de este país, cuando pocos pensaban en ello1. Era una preocupación compartida por distintos estamentos universitarios y reclamada por la sociedad, que tuvo canales adecuados para hacerse escuchar por la institución. Los estudiantes incluyeron ese reclamo con fuerza en la plataforma electoral con la cual impulsaron al Prof. Arocena para el rectorado en 2006. Luego, fue la Universidad, en diálogo con la sociedad local, la que elaboró una estrategia y la presentó al poder político. Fue un proyecto que contó con amplio respaldo social y el apoyo correspondiente en términos de recursos en el presupuesto nacional. Así nació el proceso de regionalización universitaria que hoy está en marcha en el este, el noreste y el litoral norte del país. La Universidad discutió con seriedad, como corresponde a una democracia, y acordó una estrategia que cuenta precisamente con el respaldo de esa génesis. Sostenido en esos acuerdos internos, el proyecto se ha ejecutado adecuadamente, demostrando que el cogobierno también permite realizar transformaciones institucionales complejas y ejecutar eficientemente los recursos públicos.

En estos ejemplos, como en muchos otros, es gracias a la autonomía que la Universidad ha podido impulsar transformaciones necesarias que le hacen bien al país. Sostengo que el control político no sólo hubiera dificultado estos avances sino que probablemente los hubiera inhibido, no necesariamente por falta de acuerdo con el proyecto sino por la dificultad inherente para planificar y sostener proyectos de largo aliento. La experiencia muestra que ha sido muy difícil, o imposible, la planificación y el desarrollo de «Políticas de Estado» de largo plazo.

Podríamos mencionar también, como ejemplo en contrario, el caso de la Administración Nacional de Educación Pública, cuyo Consejo Directivo Central (CODICEN) es nombrado políticamente desde que existe. En una institución como esa, que necesita políticas de largo plazo, hemos tenido la experiencia reciente de que el Poder Ejecutivo remueva a sus miembros a dos años de nombrados o que -por razones totalmente ajenas a la educación- algunos partidos políticos se negaran a nombrar a sus representantes en el CODICEN, dejando a dicho Consejo parcialmente constituido por mucho tiempo. Son solo dos ejemplos, menores en verdad, pero muestran con claridad cómo son intereses totalmente ajenos a la educación los que han primado y cómo el control político de un organismo educativo puede conspirar contra el cumplimiento de sus cometidos.

Hace más de 100 años, José Pedro Varela ya señalaba los peligros del control político de las autoridades de la educación: «Así pues, en todas partes hay ventajas y conveniencias positivas en hacer independiente de los otros ramos de la administración pública, la administración de la educación común, pero en la República Oriental, como en todo pueblo que en la misma situación política se encuentre, esa independencia es condición indispensable para tener éxito: sin ella la educación del pueblo seguirá el vaivén de las convulsiones políticas, y tendrá una existencia intermitente, débil y enfermiza»2.

La presencia estudiantil en el gobierno universitario, a todos los niveles y muy especialmente en los lugares donde se resuelven los asuntos corrientes del funcionamiento de un instituto, una carrera o una facultad, es muy positivo. Esto no quiere decir que siempre actúen de manera perfecta o que sean depositarios de una superioridad de algún tipo, pero, por su naturaleza fresca y cambiante y por su propio interés, constituyen con su sola presencia antídotos contra muchos vicios asociados al poder, incluyendo el académico. Sabemos que no hay garantía alguna sobre su eficacia, pero la ausencia de los estudiantes en los más diversos espacios de poder universitario inhibe la posibilidad de que observen, critiquen y actúen.

Sin autonomía la Universidad arriesga quedar presa del poder político y no poder cumplir aspectos centrales de su misión. Con autonomía y sin cogobierno la universidad arriesga quedar en manos de grupos de poder, en particular académico.

Por otro lado, la participación en el gobierno universitario cambia cualitativamente el sentido de su presencia en la institución. ¿Queremos que los estudiantes sean «clientes», que esperan ciertos servicios por los que eventualmente paguen o queremos que sean ciudadanos plenos de un demos universitario, con conciencia crítica? La diferencia es de talla y tiene implicancias fuertes en términos formativos. Al final debemos preguntarnos si la Universidad tiene como función fabricar profesionales buenos técnicamente, que eventualmente tengan como cometido lucrar con los conocimientos adquiridos en la Universidad, o contribuir a la formación de buenos profesionales que además sean ciudadanos plenos, que sientan el deber y el compromiso de volcar socialmente los conocimientos que la sociedad contribuyó -con su esfuerzo- a proporcionarles.

De modo que hay razones prácticas que muestran la superioridad de un gobierno universitario basado en la democracia participativa y que sea autónomo de presiones de todo tipo (económicas, políticas, religiosas) que no pueden ser más que nocivas al interés general.

No menos importante es valorar las consecuencias que un tal modo de gobierno universitario ha tenido sobre la cultura democrática y republicana de este país. ¿No tendrá algo que ver con esa característica -que tanto nos enorgullece- el que la absoluta mayoría de las personas con formación superior en este país hayan pasado por un sistema donde se practica la democracia participativa y los órganos de gobierno son colectivos? Se argumenta que muchas personas no practican efectivamente el cogobierno y ello es cierto. Pero ese argumento no es válido para eliminarlo, como no lo es para eliminar la democracia en el sistema político en base a la baja participación cotidiana de los ciudadanos en la vida pública. La práctica del cogobierno debe mejorarse y mucho, pero constituye un patrimonio precioso que debemos defender y profundizar en vez de debilitar y destruir. El funcionamiento y los éxitos de una institución del tamaño de la Universidad de la República (más del 70% de la investigación y más del 80% de la formación superior del país) es una prueba contundente, cotidiana, de que el cogobierno funciona.

Que una institución como la UdelaR sea autónoma y cogobernada es un activo nacional que debe ser valorado, y es envidiado por colegas en muchos lugares del mundo. A nivel internacional no es común una experiencia concreta como esta, donde una institución que involucra a más de 120.000 personas y tiene enorme gravitación nacional funcione sobre estas bases. Debería ser un laboratorio valorado por todos al pensar las formas prácticas para construir autonomía en la sociedad.

Un argumento invocado frecuentemente para despreciar al cogobierno universitario refiere a su supuesta ineficiencia. Sin embargo basta mirar la realidad para matizar esos análisis. Las profundas transformaciones que ha puesto en marcha la Universidad de la República (por ejemplo la flexibilidad curricular, la creación de carreras nuevas, el desarrollo de posgrados o de áreas totalmente nuevas del conocimiento en el Uruguay), fueron el producto de ese cogobierno y se beneficiaron de la fuerza que da la discusión democrática con participación protagónica de los propios interesados. Las soluciones autoritarias quizás hubieran sido un poco más rápidas pero con toda seguridad más frágiles y más propensas a errores.

Las razones de fondo que mueven los intentos para minar la idea de autonomía y cogobierno son de otra naturaleza y al respecto, ya en 2008, Pablo Carlevaro3 decía:

En definitiva la negación de la autonomía, a mi entender, tiene carácter ideológico e implica miedo a la libertad. La falta de autonomía está asociada a un afán de dominación y control que necesita cercenar la libertad. Y al cercenar la libertad se cierra el paso a lo creativo, a lo nuevo, a lo que se construye con el aporte de todos: educadores, estudiantes y, también, el entorno social de los familiares, el barrio de vecindad y sus instituciones naturales.

El caso de la UTEC

La Ley4 de creación de la Universidad Tecnológica (UTEC) prevé un Consejo Directivo Central (CDC) formado por un Rector electo por los órdenes, dos representantes docentes y dos de los estudiantes (electos) y dos representantes (uno de los empresarios y uno de los trabajadores) designados por las organizaciones más representativas respectivas. Además, está previsto que formen parte de dicho CDC, con voz pero sin voto, los directores de los Institutos Tecnológicos Regionales (ITR). En un segundo nivel, los ITR son dirigidos por Consejos formados por el Director del ITR, un representante estudiantil, un docente, un representante de los empresarios, uno de los trabajadores y un representante territorial de la región de referencia (a propuesta del Congreso de Intendentes).

Observemos que la ley ya recorta de manera importante el cogobierno efectivo, dejando la representación de estudiantes y docentes reducido a dos votos sobre seis en el nivel regional y haciendo que el director del ITR no sea electivo. A pesar de ello, durante la discusión para la creación de la UTEC la oposición se opuso a su creación por considerar que implicaba «autonomía y cogobierno». La solución de compromiso implicó el nombramiento de un Consejo Directivo Central provisorio5 nombrado por el Poder Ejecutivo con venia del Senado. Dicho CDC provisorio -que debía durar 4 años- tenía la tarea de crear la institución y -en un plazo de 36 meses- convocar a elecciones «del orden docente y estudiantil, para la integración definitiva del Consejo Directivo Central».

Admitamos que las dificultades inherentes a la creación de una nueva institución exigieran prorrogar el mandato del CDC provisorio, como efectivamente sucedió. En cualquier caso es ya tiempo, a fines de 2018, para que se cumpla la Ley y se elijan las autoridades legítimas. En vez de ello aparece, nada menos que mientras se discute la creación de una nueva universidad pública (esta vez dedicada a la formación docente), la propuesta de modificar dicha Ley.

Veamos en qué sentido se propone modificarla. El nuevo CDC que se propone pasa a estar formado por dos personas nombradas directamente por el Presidente de la República con venia del Senado (uno de ellos en calidad de Rector que deja de ser electo), un representante de los empresarios y uno de los trabajadores, ambos nombrados a propuesta de las organizaciones representativas. Desaparecen totalmente la autonomía y el cogobierno a nivel central de la institución. Aparece un Consejo Académico Nacional que tiene funciones de asesoramiento y cuyas opiniones serán «no vinculantes». Podría pensarse que se trata de un órgano homólogo, en la Universidad de la República, a la Asamblea General del Claustro. Pero hay diferencias muy sustanciales: no sólo porque su opinión es decorativa, sino porque su integración se reduce a la mínima expresión. Estaría formado por el Rector y el Director Académico de la UTEC, 6 docentes, 3 estudiantes y 2 egresados. A nivel regional, cada ITR estará gobernado por un Director y un Consejo Consultivo Regional, que -como bien indica el nombre- tiene funciones de asesoramiento con atribuciones limitadas, pues su opinión -de nuevo- es «no vinculante». Estos consejos estarían integrados por el Director del ITR, 2 delegados docentes, 2 estudiantes, 1 egresado, 1 representante de los empresarios, 1 de los trabajadores y 1 del Congreso de Intendentes. Todo esto va de la mano de un aumento notorio de las potestades de los Directores, que no son electos sino seleccionados por concurso.

Las modificaciones propuestas se justifican en supuestas razones de eficiencia y se aduce que otras instituciones de educación pública en el mundo tienen modalidades de gobierno similares. No hay dudas de lo segundo, Chile es un ejemplo de cómo -de la mano de la dictadura y su herencia hasta hoy- se ha destruido buena parte de la herencia cordobesa en las universidades públicas. De la valoración que sobre tales procesos tiene el pueblo chileno da cuenta, entre otras cosas, la lucha masiva de sus estudiantes por recuperar una educación pública de calidad y accesible. Respecto al primer argumento nos preguntamos: ¿será que los futuros -o actuales- mandamases de la UTEC son seres privilegiados que se las saben todas? ¿serán tan eficaces y se equivocarán menos que los colectivos en la conducción del destino de instituciones complejas como lo es una universidad? ¿La concentración de gran poder en manos de unos pocos personajes es garantía de que esta institución funcionará de manera ágil, moderna y adecuada? Suponiendo que efectivamente construyan de ese modo una institución más eficiente, ¿qué formación dará a sus estudiantes, efectivamente «usuarios» de un servicio e inhibidos de participar democráticamente en la vida institucional?

La UdelaR ofreció generosamente colaborar con la UTEC, en bien del país, y ello debe ser mantenido porque es absolutamente necesario crear un sistema público de educación superior, con diversidad de instituciones públicas, autónomas, cogobernadas, gratuitas, de libre acceso, articuladas de manera armónica. Ello debe hacerse buscando reciprocidad para construir juntos, evitando la competencia fratricida que nos perjudica a todos. Sin embargo, luego de varios años, es menester reconocer algunos elementos perturbadores de lo que ha sucedido.

La aparición de la UTEC coincide con la fase de implementación de la política de regionalización y descentralización llevada a cabo por la UdelaR. A partir de ese momento cesa el apoyo financiero del gobierno nacional a esa política y se apoya de manera sistemática el crecimiento de la nueva institución. Los salarios ofrecidos a los docentes de la UTEC son mayores y menos exigentes en términos de tareas que los que ofrece la Universidad para similar responsabilidad. No pocas veces se menciona a la UTEC como “moderna” y “de calidad” y se construye un discurso que la contrapone a la UdelaR, ignorando por cierto el aporte de ésta a muchos de los logros iniciales de la UTEC.

Hoy la UTEC tiene un presupuesto por estudiante cuatro veces mayor al de la UdelaR y a pesar de ello se le otorga todo lo que solicita en las sucesivas rendiciones de cuentas. La Universidad, por su lado, recibe una porción ínfima de lo que necesita y ello se acumula quinquenio tras quinquenio, de manera que hoy ciertos sectores universitarios llevan más de diez años en restricción presupuestal. ¿Tendrá ello que ver con los resultados de ambas instituciones? Parece difícil entenderlo. Solo en el interior -ámbito de la UTEC- la Universidad tiene diez veces más estudiantes y carreras que la UTEC, además de haber radicado numerosos grupos de investigación de alto nivel. La diferencia está en otro lado: la segunda tiene cupos y sus autoridades son dóciles al poder político.

Una urgencia

El momento exige discutir estos asuntos y reaccionar. No es posible permanecer callados cuando se observa el avance, sigiloso pero cada vez más desembozado, de una práctica que apunta a transformar de manera profunda la educación superior pública del Uruguay. Si no lo hacemos, un día despertaremos del sueño aletargado en que parecemos sumidos para descubrir que los conceptos de cogobierno y autonomía son palabras «anticuadas» o «dogmas» y veremos cómo los tecnócratas sin alma se apropian de espacios fundamentales en la construcción de una forma de ser que nos enorgullece. Entonces será tarde. Quizás muchos conceptos que hoy aún horrorizan se habrán naturalizado y las dificultades para reconstruir el carácter democrático de nuestras vidas serán mucho mayores, porque nuestras propias estructuras mentales habrán cambiado.

Gregory Randall es docente de la Facultad de Ingeniería y fue prorrector de Investigación de la Universidad de la República.


  1. Véase la ponencia de la FEUU en el encuentro sobre descentralización en Paysandú, 2004 

  2. Varela, J. P. (1964) La Legislación Escolar. Tomo II. Capítulo XIV «De la independencia de la administración escolar». Ministerio de Instrucción Pública y Previsión Social, Montevideo. 

  3. http://www.pablocarlevaro.org/ 

  4. Ley 19043, disponible en https://www.impo.com.uy/bases/leyes/19043-2012 

  5. Artículo 32 de la Ley 19043.