La política exterior uruguaya y la actual coyuntura regional

En los últimos años cambió radicalmente el contexto político y económico en América Latina. ¿En qué medida las nuevas coyunturas afectan la política exterior de Uruguay? ¿Qué marco de alianzas debe tejer el país? ¿Cuáles son las apuestas estratégicas a largo plazo? En estas interrogantes se basará la reflexión de Dínamo este mes.

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Los cambios de gobierno en varios países latinoamericanos han derivado en un viraje profundo en las orientaciones de política exterior, particularmente en el nivel de las relaciones bilaterales entre países de la región y en el grado de importancia otorgada a los bloques y organismos regionales. La prioridad asignada a la relación entre socios en la región, que se convirtió en postura compartida mayoritariamente por los estados latinoamericanos hasta 2015 (aunque implementada con gran diversidad en los objetivos, en las estrategias en la formulación de agendas, y en los medios aplicados a la ejecución práctica) ha sido reemplazada por un énfasis creciente en el bilateralismo y la búsqueda de alianzas y cooperación fuera de la región. La intensidad de este viraje es diferente según los países. El caso extremo lo representa Brasil, con el abandono de la tradición política de autonomía¹ adoptada por Itamaraty desde el período de dictadura (1965-1985) y sostenida por los gobiernos posteriores a la transición democrática hasta el ascenso de Jair Bolsonaro a la presidencia.

Las organizaciones creadas en el proceso de integración regional actualmente acusan signos de desestructuración: la Unión de Naciones Suramericanas parece estancada en una fase de hibernación, luego del fracaso en el intento de encontrar acuerdos para la designación de un secretario general y la desafiliación de varios estados miembros. El proyecto de convergencia entre Mercosur y Alianza del Pacífico registra pocos avances luego del impulso inicial, y las expectativas creadas en torno a esa alternativa se han reducido. La Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe, fundada en 2010 como organismo de concertación y ámbito de solución de conflictos y construcción de consensos, se constituyó en foro de diálogo y relación interregional de América Latina y el Caribe con la Unión Europea y con China, y en el mecanismo de diálogo de América Latina y el Caribe con Rusia, pero no ha logrado afirmarse plenamente.²

La diversificación de las relaciones económicas de los países latinoamericanos se ha orientado predominantemente hacia afuera de la región, con grados muy bajos de intercambio recíproco entre países latinoamericanos y una creciente importancia del comercio con países de Asia, en particular con China, basado en el predominio de exportaciones de bienes primarios. Esta reprimarización de las exportaciones coincide con el incremento de las inversiones chinas en países latinoamericanos.³ Como consecuencia de estos cambios, los proyectos de desarrollo productivo y sustentable confrontan riesgos importantes.

En este contexto, la política exterior uruguaya se enfrenta a un desafío complejo en términos de inserción internacional. La teoría de los círculos concéntricos en diversas escalas, que orientó la elección de prioridades en las relaciones externas, desde el círculo de cercanía conformado por los vecinos inmediatos de la subregión Cono Sur hasta el círculo mayor constituido por el sistema internacional en su conjunto, ha perdido poder prescriptivo como resultado de los cambios de dirección en política internacional de los países vecinos, los cuales han establecido sus prioridades lejos de la región, optando por las relaciones comerciales con Asia y el fortalecimiento de la relación hemisférica, en particular, con la participación activa en el sistema interamericano articulado por la Organización de Estados Americanos.

Adicionalmente, la presencia latinoamericana en foros internacionales como la Organización de las Naciones Unidas y la Organización Mundial del Comercio aparece dispersa y contradictoria. La concertación lograda en las discusiones de la Ronda de Doha en 2002, seguida por la formación del grupo de 23 países exportadores de bienes agrícolas (G23) en la conferencia ministerial realizada en Cancún en 2003, quedó en suspenso con la parálisis de esas negociaciones y el cambio en las políticas de muchos de los estados integrantes de aquel grupo.

Los escenarios posibles de la política exterior de Uruguay, en un contexto regional marcado por la incertidumbre, y en consistencia con la orientación histórica de las relaciones externas, podrían sustentarse en la consolidación de las instituciones regionales de carácter representativo y democrático como los parlamentos regionales latinoamericanos, que revelan una vitalidad interesante no exenta de dificultades. En el caso particular del Parlamento del Mercosur, en el que se ha desarrollado una dinámica que revela el crecimiento institucional y operativo respecto de su antecesora, la Comisión Parlamentaria Conjunta, establecida en la fase inicial del Mercosur, las potencialidades para la concertación política de alcance subregional tendrían efecto positivo en términos de solidez democrática.⁴ Un segundo escenario posible de la acción internacional de Uruguay en el ámbito regional es la intensificación de la concertación regional en las instituciones del sistema multilateral donde se procesa el debate sobre problemas de agenda internacional con impacto regional. En ese sentido existe una tradición acumulada de trabajo conjunto de las delegaciones latinoamericanas en esos organismos.

En una coyuntura internacional marcada por tensiones localizadas y tendencias autoritarias, la capacidad de las instituciones regionales para evitar escaladas y desactivar conflictos es un activo importante que aporta la integración para asegurar la gobernanza regional. Frente a los liderazgos agresivos, la acción concertada en el marco de organismos multilaterales, regionales o subregionales puede contribuir a la estabilidad y a la democracia.

Isabel Clemente es profesora e investigadora del Programa de Estudios Internacionales, Unidad Multidisciplinaria (Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República).