La necesidad de una reforma del sistema de seguridad social se hizo más visible y entró en la campaña electoral por el lado del financiamiento del sistema, dado que la asistencia financiera y los impuestos afectados a todos los institutos, en el marco de una economía desacelerada, aumentó. Sin embargo, desde el equipo del Frente Amplio (FA) sostienen que una reforma del sistema no es inminente, que es un tema “sensible”, con “gran impacto” en la vida de las personas y por ende un proceso a encarar con tiempo y con la mira puesta en la integralidad del sistema que se pretende reformar. Jimena Pardo, directora de República AFAP desde 2006 -independiente dentro del FA-, y Braulio Zelko -integrante del sector Ir- que asesoró durante años dentro del Instituto Cuesta Duarte del PIT-CNT hasta que migró a la Asesoría Macroeconómica y Financiera del Ministerio de Economía y Finanzas, son los elegidos por Daniel Martínez y Graciela Villar para asesorarlos en temas de seguridad social. En entrevista con la diaria, adelantaron su propuesta.

La propuesta

“Lo peor que podemos hacer en seguridad social es hacer cambios imprevistos y que la gente tenga temor o sienta incertidumbre”, sostiene Zelko. Entonces, los economistas plantean que, a partir de tres desafíos a atender en el mediano plazo -el envejecimiento demográfico, las nuevas formas de organización del trabajo y garantizar el financiamiento-, se abordará la reforma en dos etapas: una primera será crear una “agencia de supervisión”, que brinde información para los cambios y una tarea de asesoramiento para optimizar a los afiliados su retiro, y una segunda complementaria, convocar a la “reconstrucción del pacto de protección social” en el primer año de su eventual gobierno, aunque “los tiempos de concreción de la hoja de ruta a seguir, serán los que determine el equipo que trabajará en eso”, un grupo multidisciplinario que pretenden sea conformado por representantes de todos los partidos políticos, de la academia y de actores involucrados.

“La viabilidad financiera de los sistemas es importantísima porque, además, hace que sea sustentable entre generaciones. Pero, no hay que perder de vista que la razón de ser de los sistemas de protección social sean sustentables para proteger y no por ser sustentable en sí mismos”, afirma Pardo, quien defiende que “hoy, Uruguay es el país de América Latina con mejor protección social, con un 80% de cobertura en activos y una cobertura casi total en pasivos, además de la diversidad de prestaciones”. “Acá hay un valor a mantener”, agrega, bajo el entendido que cambios con presura podrían erosionarlos.

Ahora bien, centrados hacia delante, el primer punto a abordar sería la implementación de una supervisión de todo el sistema. “Tenemos un régimen general que cubre a la mayor parte de las personas y una parte de ese régimen tiene un regulador que es el Banco Central que regula a las AFAP [Administradora de Fondos de Ahorro Previsional] y a las aseguradoras, pero las otras cajas [paraestatales] no tienen regulador. Si bien se ha tratado de avanzar en esto, y la creación de la Dirección de Seguridad Social en el Ministerio de Trabajo en un indicador de esto, tenemos un sistema que, además de fragmentado, es en ocasiones opaco”, afirma la economista. Ante esto, sostiene como “imprescindible” fortalecer la capacidad de regulación global, con una agencia que, además de evaluar en forma permanente la cobertura, la sostenibilidad, el monto de las prestaciones y la equidad inter e intra-generacional, vele por la viabilidad financiera y establezca estándares comunes a todos los institutos. Dice que “no necesariamente pasaría por crear una nueva institucionalidad, sino quizás por fortalecer ámbitos que ya existen”.

Esta agencia tendría dos funciones: por un lado, la generación de información para la toma de decisiones periódicas y graduales y para mejorar la previsión de los egresos del sistema en su conjunto, que es el mayor impacto sobre la sostenibilidad; y por otro, mejorar el asesoramiento y simplificar los trámites a los trabajadores, en particular a aquellos que realizan o han realizado aportes a varias cajas a lo largo de su vida laboral, teniendo como objetivo último un sistema al estilo de una “ventanilla única”. “Este asesoramiento es imprescindible para que las personas puedan tomar buenas decisiones en relación a su retiro total o parcial y a cómo optimizar el mismo en función de si acumulan servicios entre varias cajas”, explica Pardo.

Jimena Pardo. Foto: Pablo Vignali
Jimena Pardo. Foto: Pablo Vignali

Un eventual cuarto gobierno frenteamplista convocaría en su primer año de gestión a un diálogo social, que incluya a la academia, a “todos” los partidos políticos, y a los actores sociales involucrados, buscando alcanzar los consensos necesarios para “construir las nuevas bases del nuevo sistema de previsión social, que aún sigue centrado en las jubilaciones”, sostiene Zelko. El principal resultado esperado será una “hoja de ruta” consensuada con objetivos de mediano y largo plazo que permita fijar “gradual, coordinada y previsiblemente” los cambios necesarios. Las claves para lograrlo serían “reglas metodológicas claras”, y desde lo conceptual, un conjunto de principios rectores, según dice el economista, “para que el proceso sea serio y responsable y no se transforme en un ámbito de demandas inviables o una declaración de intenciones”. Los principios rectores del diálogo serían seis: que se garantice su sustentabilidad financiera en el mediano y largo plazo; que sea coherente y compatible con el modelo de crecimiento económico con inclusión social; que plantee cambios graduales y previsibles respetando derechos adquiridos; que tenga como objetivo el logro de la equidad entre generaciones; que contemple las diferentes realidades laborales, protegiendo prioritariamente a los más vulnerables y a las capas medias; y que, partiendo de la base del diseño actual donde hay una combinación de tres pilares -uno no contributivo, un pilar contributivo de reparto y otro de ahorro-, analice cuál debe ser la mejor configuración de éstos y qué instrumentos nuevos se podrían utilizar para enfrentar los desafíos mencionados.

En cuanto a esto último, Pardo sostiene que “hoy tenemos un sistema no contributivo que dialoga mal con el pilar contributivo, y un pilar contributivo que no tiene el mejor diseño para enfrentar el futuro”. Por su parte, Zelko comenta que “el sistema, aunque más flexible que hace 20 años, sigue siendo muy rígido para personas que no llegan a un mínimo de años de aportes, y recompensa poco el retrasar el retiro. Y si bien ha habido leyes que pretenden compatibilizar trabajo y jubilación, no se lograron los resultados buscados y hay que avanzar mucho más”. Ambos insisten en que no pretenden “focalizarse sobre un solo instrumento, o de seguir pensando, como figura en los programas de la oposición, que el problema se centra en un pilar solo, sino que lo que hace falta es pensar en la globalidad del sistema, incluso en cómo se complementa el régimen general con las otras cajas”. “Buscar un diseño más simple, y más flexible sería un buen resumen”, concluye.

Otras ideas

¿En qué se diferencia esta propuesta de diálogo de la propuesta planteada por el PIT-CNT?

Jimena Pardo (JP): Nuestra propuesta tiene una metodología clara, reglas precisas y un objetivo definido de a dónde queremos llegar. Creemos que ellos lo que querían es participar del ámbito, y en ese sentido, nos estamos comprometiendo a que van a participar, como el resto de los actores sociales.

En cuanto a la información en la que se basaría el diálogo, ¿cómo pretenden garantizar que sea una aceptada por todos los involucrados? Ya que, por ejemplo, en el diálogo de consejos de salarios sobre productividad, los representantes empresariales no aceptaron lo provisto por el gobierno. Puede ser una primera piedra en el camino.

Braulio Zelko (BZ): La academia va a tener un rol bien importante y hay una serie de diagnósticos parciales que ya acumulan información respecto de dónde están los principales desafíos y resultados de las distintas políticas.

“Pensar en cambios graduales y previsibles y en una propia agenda de cambio a futuro nos permite transitar hacia adelante reformas paulatinas de manera menos traumática que como ha sido en el siglo XX”Braulio Zelko

JP: Además, la agencia que proponemos centralizará todo esto, estableciendo parámetros comunes para solicitar información. Cuanto más cristalino sea, mejor.

En el FA hay una discusión pendiente sobre qué hacer con las AFAP y es un punto no mencionado en la propuesta, ¿piensan que podría saldarse en un eventual cuarto gobierno? ¿De qué manera?

JP: En el marco de las presiones financieras del envejecimiento demográfico parece demasiado complejo volver a un sistema de un solo pilar. Nosotros creemos que hay consenso de que el sistema tiene que tener varios pilares. De hecho, no tenemos, a priori, una idea de cambiar las formas de los pilares, pero sí de eventualmente reestructurar su dimensión y repensar su integralidad. Las AFAP, las cuentas nocionales y los cambios paramétricos son instrumentos; tienen su función, pero creemos que hay que convocar a discutir la integralidad y no centrarse en un instrumento sólo porque es lo que nos va a permitir solucionar los desafíos que tenemos por delante en general. El sistema de un pilar único eso no lo va solucionar.

Con respecto a la decisión de retrasar la jubilación, ¿debería ser una decisión voluntaria?

BZ: Sí. Eso es a lo que han apuntado los principales reformas en el mundo: a incentivar el retraso.

Respecto a la edad mínima, ¿tienen una propuesta en particular? ¿Es una variable política o debería estar determinada en función de la esperanza de vida?

BZ: Los parámetros que hay sobre la mesa a la hora de una reforma son los que están presentes en cualquier reforma. No queremos centralizarnos en un instrumento en específico; centrarse en al edad de jubilación es centrarse en el causal de jubilación común, que es sólo una parte del sistema de prestaciones. Hay que evaluar todos los puntos en la integralidad. Si modificamos sólo un parámetro y mantenemos los demás constantes vamos a generar malos incentivos o mala utilización de los instrumentos, protección inadecuada. No todos llegamos igual a la misma edad y no podemos tratar igual a personas que llegan con otros desgastes físicos.

¿La edad jubilatoria es un tema complejo para plantear en la campaña electoral?

JP: La reforma del sistema jubilatorio es un tema complejo para plantear en la campaña electoral (risas), justamente por cómo ha sido históricamente la cuestión generacional en Uruguay y todos sabemos que el sistema jubilatorio es un valor que todos queremos conservar. Es un tema susceptible, que quizás en campaña electoral no es lo más adecuado de atacar.

BZ: Pensar en cambios graduales y previsibles y en una propia agenda de cambio hacia adelante nos permite transitar hacia adelante reformas paulatinas de manera menos traumática que como ha sido en el siglo XX, que se administraron de manera que generaron ganadores y perdedores por pocos meses.

“Talvi parecería decir que el pilar no contributivo está bastante bien y que el problema es únicamente el financiamiento de Banco de Previsión Social. Nosotros creemos que hay que rediseñar los tres pilares. No criticamos el instrumento [que propone], sino la aplicación del instrumento que vemos como una parcialidad”Jimena Pardo

Braulio, fuiste bastante crítico con la propuesta del candidato colorado Ernesto Talvi de flexibilizar el retiro y fomentar el ahorro individual. ¿Cuáles son las discrepancias con su planteo?

BZ: Queremos analizar el sistema en su totalidad. La propuesta de Talvi no es buena en el sentido de que parcializa los instrumentos, no los integra. En particular, al señalar que una persona se podría jubilar sin una edad mínima, sino cuando alcanzara cierta tasa de reemplazo, creemos que beneficia a los trabajadores de mayores ingresos que, en periodos más cortos de tiempo, lleguen a cierta acumulación de dinero.

JP: Las cuentas nocionales son un instrumento, funcionan como una bolsa de aporte común en la que a partir de los actuales aportes de los trabajadores activos se les paga la jubilación y prestaciones a pasivos. A los efectos de cálculo de la jubilación, funciona como una cuenta de ahorro individual donde se computan en una cuenta nocional –ficticia- que en Suecia, por ejemplo, se actualiza en función de la evolución de los salarios. Es un instrumento muy bueno, pero hay que verlo en la integralidad y ahí está nuestra diferencia. Talvi parecería decir que el pilar no contributivo está bastante bien y que el problema es únicamente el financiamiento de Banco de Previsión Social. Nosotros creemos que hay que rediseñar los tres pilares. No criticamos el instrumento [que propone], sino la aplicación del instrumento que vemos como una parcialidad. Además, en Suecia sólo el 12% cobra la prestación mínima. Y es uno de los países con menor desigualdad y a su vez allí existe un fondo de reserva del 25% PIB y lo más importante son los mecanismos de estabilización automática de esa cuenta nocional que afecta la revaluación de las prestaciones que acá se ajustan por IMS. Es un instrumento sueco que no se puede aplicar tal cual a la realidad uruguaya. Tenemos que partir del sistema que tenemos y del contexto en que este funciona.

Talvi también se mostró proclive a eliminar el Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS). ¿Qué opinan de esto?

BZ: Creemos que los impuestos deben tener una lógica, además de los ingresos, de la condición de las personas; es decir: más allá de si uno está activo o pasivo, hay que ver la capacidad contributiva. El IASS hoy es más favorable en cuanto a cómo se carga a un pasivo que a un trabajador con hijos a cargo. Por otro lado, algo importante a tener en cuenta es que la amplia mayoría de los jubilados no lo paga; sólo el 23% con mayores ingresos. Por otro lado, en cuanto a la recaudación nos preguntamos cómo pensarían cubrir la brecha de los 330 millones de dólares que hoy en día recauda este impuesto, justo ellos que plantean que el país está en una situación de urgencia fiscal, cosa que no compartimos.

Braulio Zelko. Foto: Pablo Vignali
Braulio Zelko. Foto: Pablo Vignali

En Uruguay los aportes patronales son del 7,5% y los personales del 15%. ¿Es posible equilibrarlos?

JP: Creemos que primero hay que evaluar la consistencia con el modelo de crecimiento y la demanda que va tener el sistema que queremos generar y eventualmente evaluar su financiación.

La reforma de la Caja Militar fue tibia, ¿hay una propuesta a priori de por dónde seguir?

JP: En el marco del acuerdo se podrán fijar prioridades. En principio el FA se plantea darle prioridad a las cajas de mayor déficit. Siempre hay que tender a un esquema armónico y coordinado por más que haya varias cajas. No implica concentrar todo en una institución, sino tener parámetros similares que se complementen.

BZ: Son reformas que tienden a achicar diferencias. El objetivo a largo plazo es generar esquemas equiparables.

¿Se debería haber hecho antes este diálogo que proponen?

JP: Nosotros estamos para mirar para adelante. Quizás antes había más margen porque ciertos desafíos no estaban tan latentes.

BZ: Creemos que se va a encarar en un contexto que no es de crisis, sino de desafíos graduales que es posible prever y que justamente se lleva adelante para hacerlo con tiempo y no en el marco de un escenario más complejo.

¿No es un tema tan inminente como lo plantea la oposición?

JP: Creemos que se están centrando en el financiamiento y como nosotros lo miramos en un marco más amplio, no lo vemos como algo que sea tan urgente acordar, que tengamos que hacer cualquier cosa.

BZ: No es una medida en términos fiscalistas. Los objetivos perseguidos son otros: asegurar sostenibilidad y dotar de mayor transparencia al sistema.