Carabineros: una institución que (legalmente) se manda sola

Una pesada estructura legal permite a Carabineros mantenerse al margen del control efectivo de las autoridades civiles y del escrutinio de la ciudadanía. Los autores de esta columna de opinión describen cómo funciona ese entramado y analizan sus efectos. Se trata, dicen, “de un régimen jurídico sumamente diferenciado al resto de la administración pública que fomenta el actuar autónomo y opaco de Carabineros de Chile”. Reformar este blindaje, señalan, es una tarea urgente tras el megafraude interno de 2017 y las graves vulneraciones de derechos humanos que ha protagonizado la Policía en el período reciente.

Artículo publicado originalmente en CIPER

La discusión de la reforma integral y estructural de Carabineros es, hoy, una política pública de la máxima urgencia para el Estado de Derecho de Chile. La difusión del informe “Propuesta de Reforma a Carabineros de Chile”, elaborado por una comisión transversal de expertos en materia de seguridad, constituye una excelente oportunidad para empezar esta discusión democrática.

Respecto de su relación con las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública (FFOO) y las Fuerzas Armadas (FFAA), altas autoridades que lidiaban directamente con ellas durante el período de la transición a la democracia comentaban –medio en broma, medio en serio– “nosotros hacemos como que mandamos y ellos hacen como que obedecen”. Por acción o por omisión, las consecuencias de esta broma se han evidenciado de forma constante durante las últimas décadas, y han sido en extremo perjudiciales para Chile.

Mientras más deficiente sea la conducción política, mayor es el riesgo de una actuación autónoma exacerbada en el funcionamiento operativo diario de las instituciones armadas. Deficiencia que, en su expresión más grave, ha favorecido la ocurrencia de irregularidades, delitos y violaciones a los derechos humanos de público conocimiento durante estos últimos años. Son precisamente estas últimas conductas gravísimas –las que han realizado efectivos de Carabineros durante los recientes días, como consecuencia de las labores de imposición y mantenimiento del orden público a partir de la actual crisis que afecta a nuestro país– las que son consideradas intolerables por parte importante de la población y han afectado profundamente la legitimidad de una institución crucial para el desarrollo nacional.

En este complejo escenario, las falencias en la dirección y el control civil de Carabineros de Chile –tanto en el Ejecutivo como en el Congreso Nacional– tienen su origen en diversos factores. Por un lado, en la poca preparación civil en materias de seguridad, tanto de políticos como de funcionarios de carrera, lo que limita el adecuado control y fiscalización en el ejercicio de las competencias policiales. Por otro lado, en los indeseables niveles de autonomía que atribuye el marco normativo constitucional y legal orgánico constitucional vigente, al regular la relación entre la autoridad civil y la institución policial.

Además, este escenario se ha catalizado por la ausencia de sentido de urgencia, a nivel político, para articular una agenda reformista destinada a combatir los señalados problemas. Al contrario, y por razones meramente político-electorales, se han impulsado transversalmente reiteradas “agendas antidelincuencias”, cuyos principales resultados han sido la aprobación de diversas leyes que entregaron nuevas herramientas para la prevención y combate de la delincuencia y aumentaron en forma considerable el presupuesto institucional para la implementación de estas medidas. Estas agendas, sin embargo, carecen de mecanismos de control institucional suficientes que permitan que el servicio público más extendido territorialmente del Estado rinda debida cuenta a la ciudadanía.

Por estas razones, es necesario atender a la estructura legal que actualmente sustenta la autonomía normativa, operativa y funcional de Carabineros de Chile, siendo esta característica uno de los aspectos más olvidados por la literatura especializada. Hay que recordar que el artículo 101 de la Constitución reconoce al citado cuerpo armado como una fuerza pública encargada de dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior en todo el territorio de la república, siendo una institución esencialmente obediente y no deliberante. Su actual dependencia jerárquica es a través del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, y previo a la aprobación de la Ley 20.502, dicha dependencia se radicaba en el Ministerio de Defensa Nacional. A partir de este esquema institucional, nos interesa resaltar tres dimensiones del problema.

En primer lugar, Carabineros goza de un régimen jurídico diferenciado del resto de la Administración del Estado (artículo 21 de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado), promulgado en dictadura y protegido con cerrojos constitucionales. Se trata principalmente de su ley orgánica constitucional –la Ley 18.961, del 7 de marzo de 1990–, que sólo puede ser modificada por una supermayoría de cuatro séptimos de los diputados y senadores en ejercicio y que se encuentra cautelada por el control preventivo obligatorio de constitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional. En ella se regulan no sólo aspectos referidos a los nombramientos, ascensos y retiros del personal policial, sino que también se establecen las normas básicas sobre la carrera profesional, la incorporación a las plantas y los procesos formativos educativos del personal, previsión, antigüedad, el mando y su sucesión, y el régimen presupuestario institucional (reiterando lo dispuesto en la misma Constitución). En base a dicha legislación, además, este servicio dicta en forma autónoma una serie de normas reglamentarias que rigen la institución, a veces sin siquiera tener que contar con la firma del ministro del cual dependen jerárquicamente. El ejemplo más evidente de esto fue, hasta hace poco, el protocolo que regulaba el uso de la fuerza por parte de uniformados. Sí, leyó bien, un mero protocolo, y no una ley ni menos un reglamento (ahora no es mucho mejor, se trata de una circular).

En segundo término, Carabineros mantiene un sistema autónomo de administración de diversos bienes institucionales, lo que se refleja en el reconocimiento de excepcionales autorizaciones para la disposición de bienes inmuebles y la existencia del Patrimonio de Afectación Fiscal (PAF) en su respectiva Dirección de Bienestar, normas legales que también fueron dictadas en dictadura. Sobre el primer aspecto, el Decreto-Ley 1.939 y la Ley 17.174 mantienen vigente la atribución reconocida para adquirir y enajenar bienes inmuebles de manera autónoma, en representación del Fisco, por oficiales generales de la institución, competencia que se operativiza por medio del Decreto-Ley 1.113.

Adicionalmente, tenemos la Ley 18.713, que crea el PAF, compuesto por bienes y recursos obtenidos de la realización de las más variadas operaciones comerciales y financieras –cuya finalidad es proporcionar prestaciones educacionales, habitacionales y recreativas para el personal policial y sus familias–, y que mantiene como característica general de este sistema de administración la exclusión del régimen general de administración financiera del Estado y la eximición del pago de una serie de tributos e impuestos en las señaladas operaciones concretadas por la Dirección de Bienestar.

Pero en tercer lugar, el marco de protección de la autonomía está blindado a partir de la opacidad de la institución. Por disposición legal, Carabineros es homologada a las Fuerzas Armadas en reglas especiales de secreto, como si su actuar, personal, recintos y pertrechos fueran equivalentes a los de los militares. Esta equiparación permite que en Chile ninguna autoridad política ni la sociedad en general puedan conocer con exactitud el número de funcionarios, pese, nuevamente, a los ingentes recursos que ha recibido y a los escándalos de corrupción conocidos por todos. El actual artículo 436 del Código de Justicia Militar genera la perfecta caja negra que permite ocultar casos de corrupción, inoperancia e ineficiencia de una institución que debería estar abierta y al servicio de sus ciudadanos.

Esta estructura legal atrinchera a Carabineros frente a las autoridades políticas y a la ciudadanía. Se trata, en síntesis, de un régimen jurídico sumamente diferenciado del resto de la administración pública que fomenta el actuar autónomo y opaco de Carabineros de Chile. Chile hoy reclama una Policía sometida a un régimen democrático, en base al control político-civil y la efectiva rendición de cuentas ciudadana, por lo que dicha estructura –en función de las comentadas dimensiones– debe ser reformada en forma urgente y bajo estándares de mayor rigurosidad.

Pablo Contreras es doctor en Derecho por la Northwestern University, profesor de Derecho Constitucional y director del Centro de Regulación y Consumo de la Universidad Autónoma de Chile.

Ricardo Montero es abogado, licenciado en Ciencias Jurídicas y bachiller en Ciencias Sociales y Humanidades de la Pontificia Universidad Católica de Chile; máster en Defensa y Seguridad Interamericana del Inter American Defense College, Washington DC, Estados Unidos; máster en Relaciones Internacionales, Seguridad y Desarrollo de la Universidad Autónoma de Barcelona, España. Entre 2014 y 2017 fue jefe de Gabinete de los ministros de Defensa Nacional e Interior y Seguridad Pública.

Sebastián Salazar es abogado, licenciado en Ciencias Jurídicas de la Universidad Alberto Hurtado; máster universitario en Derecho Público en la Universidad Carlos III de Madrid; doctorando en Derecho y Ciencia Política en la Universitat de Barcelona; jefe de Asesores Jurídicos y Legislativos en el gabinete del ministro de Defensa Nacional desde octubre de 2015 hasta setiembre de 2017.